本報2010年2月25台北訊，特約記者呂苡榕報導
 

編按：接續前文，中科三期遭最高行政法院判決環評無效案，本報今刊出環評制度探討系列專文第二篇，探討大部分環評在第一階段即有條件通過的原因。「大部分」所謂何來？文中主要引要「台灣青年環境智庫」於2008年4月23日召開記者會所發表的報告，其統計資料見於附註。

上訴人在開發單位未提出健康風險評估之情形下，遽認對國民健康及安全無重大影響，毋須進行第二階段環境影響評估，而為有條件通過環境影響評估之審查，即構成未考慮相關因素，裁量濫用之違法。上訴人及環境影響評估審查委員依據不充足之資訊而作成「有條件通過環境影響評估」之結論，依上開說明，應認構成行政機關之判斷，係「出於錯誤之事實認定或不完全之資訊」之違法。(2010年，最高行政法院，中科三期七星農場判決書)

住民健康未周全考慮  即有條件通過

這段判決書內文，白話一點的說就是，環保署怎麼可以因為開發單位沒有提出「健康風險評估」就認為對健康及安全沒有重大影響，因此不需進二階環評？

「有條件通過」這樣的結論並非特例，研究指出1998至2006年，中央加地方共有1353件環評法進行審查的案件，其中有條件通過者共有970件，佔全部結論71.69%。（陳俊龍，2008）

另外，台灣青年環境智庫2008年發表的報告也指出，開發單位委託顧問公司撰寫的環境影響說明書，往往低估影響。對於各項環境影響，大多判定為輕度或無影響（見附圖），也是因為環說書中資料不充足，導致行政機關之判斷，係「出於錯誤之事實認定或不完全之資訊」之違法。

對於影響深遠的開發案僅以條件約束而不進入二階環評，青年環境智庫的研究認為，這是因為環評制度上的缺陷。研究指出，環評委員任期內平均2.06天就會收到一件開發案，每個案子從收到數百頁環說書到實際審查平均只有9天（含例假日），審查時間嚴重不足。

另外，一階環評審查程序中民眾參與不足，同時更有政治力介入影響環評結論。因此環評往往只是橡皮圖章，本應該為環境把關的環保署，卻反而是為開發單位背書。

資料不足的環說書  錯誤判斷的環境評估

而環評審查中至關重要的環說書，由於皆由開發單位委託顧問公司撰寫，因此本身已有預設立場。內容通常對於環境生態調查的資料並不齊全，只希望環評能夠過關。加上環評委員身兼數職，無法每個案件都參與其中，只能依靠環說書的內容來對開發案做出判斷。

依環評法施行細則28條第1項規定：「開發單位依本法第7條、第13條及第18條提出環境影響說明書、評估書及環境影響調查報告書時，應提供包含預測與可行方案之完整資料。」也就是環說書除法定需提供影響之敘述，內容更應包含完整之預測資料。

目前開發單位提供的環說書大多「過份低估開發行為之負面影響」（李佳達，2009），雖然不少委員在審查會議上提出建議，參與的環保團體也提供許多數據，希望開發單位能夠更審慎的進行環境影響評估，但審查仍然在環說書東缺西漏、每次會議結論「補件再審」的輪迴中持續進行。

顧問公司受雇於開發單位，報告內容肯定需要先受雇主的審查，因此內容中對於環境影響的部分趨於「保守」也是無可厚非。但環保署做為中央主管機關，也未曾做好本分工作，在一項針對環評委員所進行的深度訪談中，委員表示，「環保署這個單位其實沒有認真在做他自己的工作，經濟部要推開發，那是他本來的任務就要去推，你環保署應該就是要保持你本來要做的東西，而不是去為了開發著想，你要去說服人家為什麼環保是很重要的」。（李佳達，2009）

由於種種程序上的瑕疵加上環保署本身的角色錯亂，雖然環評法最初期待「藉評估、審議程序之進行，結合事業單位、地區居民、事業核准主管機關及環境保護機關之意思、知識及關切，尋求最合理、最妥當，亦最能預防公害、保護環境之開發方案。」（邱聰智，環境影響評估法之比較研究（上），法學叢刊）結果往往由少數官派學者以「專業」或「科學」之名，使用投票等多數暴力的方式來達成審查結論。而這樣的結果也注定地方居民以訴訟或抗爭方式持續爭取公平正義。(2/3，未完待續)

【參考資料】

1. 陳俊龍，2008，〈由審議結果來看我國環評制度中永續發展理念的實踐〉，台灣生態學會季刊

2. 李佳達，2009，〈我國環境影響評估審查制度之實証分析〉，交通大學科技法律研究所。

附註：2008/4/23 「找不出影響的影響評估──揭露環評制度真相」記者會
台、政、交大三校跨校研究團隊，歷時三年，閱讀所有環評報告書的驚人發現

由台灣青年環境智庫所發起，台灣社會史上第一個的公民自主研究團隊，跨越台大、政大、交大三所學校超過二十位研究生，歷時三年的籌備與研究，閱讀環保署歷年所公開，近350本環境影響評估說明書，訪談超過半數環評委員後。將發表對於環評制度的驚人研究成果，從具體客觀數據可以證明，環評制度的設計上，已經淪為橡皮圖章，而專家學者在當中幾乎無力維持環評制度當初所設計的中立與專業立場。

研究成果中指出，我國環評法明訂「對環境有影響之虞者」，才需進行環境影響評估，即開發本身必定具有某些具體影響環境的因子，例如面積達多少以上、經過敏感區位，才會要求進行環評審查，但分析所有環境影響評估說明書的記載，竟然包括六輕擴廠、蘇花高等絕大多數台灣的大型建設對台灣自然環境都「沒有影響」。

本次研究以1998年至2007年，環保署線上公布的339份環境影響評估說明書為樣本，尤其針對其第七章「預測開發行為可能引起之環境影響」內容，以檢視個別開發案對於環評項目的影響評估，發現所有建設普遍對於如陸域動植物、空氣、噪音等重要環評項目，都認為不會造成影響或僅造成輕微影響，而也幾乎都以會提供就業機會、帶動經濟繁榮，表示會對社會經濟造成正面影響。若純粹依照這些評估內容看來，似可推論台灣所有的建設，都無害於台灣自然環境，且有助於經濟發展。但實際上，台灣近年公害污染事件頻傳、排碳量年年攀高，失業率也未見好轉，其中最大的問題，便出自於環評制度中最專業的環說書內容中，永遠避重就輕，造就了一個永遠找不出影響的影響評估制度。。

研究團隊訪談上一屆過半數的環評委員，並製作普查問卷，發現所有受訪者皆認為目前由開發單位委託顧問公司所撰寫的「環境影響評估說明書」，普遍具有傾向開發的偏頗立場，更有顧問公司私下指出，業主可以各種方式要求環評一定要過，因此顧問公司需要想辦法「美化」報告的內容，以讓環評順利過關。

研究團隊更發現，當開發單位所提出環境影響評估說明書內容偏頗，環評委員在現行制度上很難加以察覺或反應，以上屆某位環評委員的公文收發記錄做計算，發現無給職的環評委員們，兩年內平均每2.09天就有一件開發案要審，每件從收到數百頁的報告到第一次審查只有約9天的審閱期，而環保署還可能做出行政干預，如蘇花高案在民國89年環評初審，竟以「臨時動議」方式排入議程強行通過；現今蘇花高所進行的環差小組會議，也在主席的強勢主導下通過。

本研究計畫主持人，現就讀於交大科法所碩士班的李佳達表示，台灣長期缺乏本土性的實證研究，尤其在法學、政治領域，任何制度的設計只知道抄襲國外案例，實施後卻從未去做更深入而基礎的調查，以評估是否達成當初成效。然而如此大規模的調查，本來非政府投入大量資源，根本不可能做到，但這次由台灣環境青年智庫發起，完全透過青年自行串連，以義工形式組成跨校團隊進行「苦力」式的研究，開創台灣青年參與公共議題的新形式，未來還計畫繼續籌組台灣「轉型正義」與「WTO」實證研究團隊，挑戰政府不願面對的歷史和經濟議題。

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