新政府轉型正義契機原民土地全屬國土計畫「特定區」

2016年05月11日

本報2016年5月11日台中訊，賴品瑀報導

《國土計畫法》今年5月開跑後，也啟動了國土使用的重新規劃，所有原住民土地將屬全國國土計畫中的「特定區域計畫」，成為指導縣市國土計畫的上位。

這一波全面檢討現存不合理的土地使用管制，不但是原鄉改變處境的機會，也與即將上任的新總統蔡英文所承諾，要從土地方面來著手原住民的「轉型正義」不謀而合。10日原民會在台中市政府舉辦座談會，提出對原民土地規劃的想法，土管處副處長謝亞杰強調「我們現在是一局上半」，透露日前已向準原民會主委夷將·拔路兒做簡報，確認了「土地調查委員會」將是未來相當重要的政策之一。

謝亞杰指出，《國土法》是在規範土地使用，對原民生活生計的影響其實更甚過「原住民族土地及海域法」，因此雖然土海法已送進立院等待審議，但在《國土法》中，原民會已將《原基法》的諮詢、同意、參與等都納入其中，以保障原民權利。

原民會10日舉辦座談，說明原民土地規劃的想法。攝影：賴品瑀。

《區域計畫法》分區使用零碎不符傳統慣習

在之前的區域計畫法中，由於未將原住民族生活形態與傳統使用土地方式納入考量，原本26萬多公頃的原住民土地，約有98%分散在「非都市土地」的11種分區、19種用地名目之中。且在原保地中，林業用地佔64.9%、農木用地佔28.6%、建築用地僅佔0.6%，有用途不多元、不符合生活與慣習的需要。

40年來，反而讓在原鄉依照祖先生活方式生活的原民，時常淪為「超限利用」的違法狀況，即便取得原住民保留地，也往往因為屬於保安用地、林業用地，有「什麼都不能做」的限制；反觀財團卻能取得開發許可，在變更土地（分區）使用後進行大規模開發，破壞原先規劃與原民生存環境。

26萬多公頃的原住民土地，約有98%分散在「非都市土地」的11種分區、19種用地名目之中。攝影：賴品瑀。

《國土法》納原民參與依部落需求訂利用原則

《國土法》開跑後，將原先「開發許可制」改為「使用許可制」，也就是國土功能分區不再隨意更動，一切使用都須符合規範。

原民土地與海域也將完全納入全國國土計畫中的特定區域，成為都市計畫、國家公園計畫等各部門計畫的上位指導。不但原民土地、海域將依照原民使用需求來訂定土地使用管理規則，「國土復育促進區」也將有原民部落參與機制。

原民會土地利用科科長廖益群指出，在國土四大分區中的原住民土地，將依照原民需求來創設合宜的土地使用管制及使用地，如「國土保育區」中，有限度使用水源用地、傳統獵場用地，「農業發展區」則依需求規劃部落耕作用地，「城鄉發展區」規劃部落建地、傳統祭儀用地、成長管理用地等，「海洋資源區」則依照海域使用及傳統慣俗，規劃漁獵場域等。

而在「原住民族特定區域計畫」的規劃上，將有原民會提出「原住民族特定區域計畫總綱」納入全國國土計畫中，由縣市政府擬定執行計畫，而原民部落除了有權同意縣市政府所提出的執行計畫外，更需要參與其中，例如調查釐清區域空間範圍、提供規劃需求等，正也等於正在開跑的「部落公法人」將有重要的角色。

參與規劃是關鍵原民會：部落、人才培育很重要

廖益群強調，16族的原民共有743個部落，每個族群的需求大不相同，單一的土地使用管制無法反應與滿足，因此計畫必須適地適性，應跨區域、跨類型、特殊性重要自然地形、地貌、地物、文化特色等。

他以先展開試辦的北泰雅鎮西堡為例，原本全境屬非都市土地，使用分區為森林與山坡地保育區，使用編定則多為農木用地、林業用地，丙建與墳墓用地則顯零星。在進行包含了泰雅族GAGA規範、傳統生活智慧、土地使用現況、原民為主體的參與式規劃、跨部門協商後，目前規劃為「混農林業」用地區位，並劃為水源保護區、成長管理區、居住與農耕生活區、災害管理區、自然生態發展區、限制發展區六區。

「我們要怎樣，要自己講出來，都不講的話只好別人幫你劃。」廖益群強調，這需要部落的參與，因為部落的狀況與需求部落自己最瞭解，因此更顯部落培力、人才培育的重要。

原民土地範圍到哪裡？須先展開調查、確認

除了等待《國土法》的整體規劃，如何確認原住民土地，包括原保地增劃編、傳統領域劃設的進度也受關注。因為要落實原基法，尤其是第21條的知情同意，須先有明確範圍。

廖益群指出，原保地部分，長期為特定區域計畫，短中期則持續以更正、變更編定為主，例如放寬更正編定的行政措施，如航照圖可做為證明文件、非都土地公告實施建管後的增改重建建物，可更正編定為建築用地、證明文件無記載面積者，可以加計3300平方公尺以下的法定空地等。原民會更協助約30個原鄉部落，陸續將使用分區由山坡地保育區、森林區，更正為可建築面積較大的鄉村區，以彌補多年前行政機關並未確實現勘即逕自劃設的錯誤。

在土海法完成前，原民會以「原住民族土地及部落及其周邊一定範圍內之公有土地劃設辦法」12條作為現階段的暫時依據，據此展開傳統領域範圍的調查與確認。

傳統領域科代科長蔡峰億解釋，待土海法完成後，這些土地的治權就將從林務局、退輔會、國家公園等機關移交到原民會，甚至未來的原民自治政府。