吳心萍:公民電廠的路上,有哪些絆腳石? | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

吳心萍:公民電廠的路上,有哪些絆腳石?

建立於 2017/01/23
作者:吳心萍(主婦聯盟環境保護基金會 低碳綠能組主任)

主婦聯盟環境保護基金會即將邁入30年,身為資深的反核團體,在2016年用實際的行動來減少對核能、化石燃料的依賴,也就是透過群眾募資的方式,和大眾一起建了兩座公民發電廠。

這兩座電廠,是透過線上平台的集資,及媒合屋頂而完成的。簡單,卻又創新的模式,讓更多群眾可以一起參與再生能源的發展。然而,這個設計簡單的模式,卻還要面對很多盤根錯節的問題。

冗長的行政流程

建置太陽能屋頂的整個流程大概要多久呢?按照本會投入的第一個案場來說,要花大概半年的時間在官方的行政流程上,而真正的施工時間,其實從一、兩天到最多兩週就可以完成了。

屋頂太陽能板。攝影:陳文姿。

就算這整套流程,有系統商幫忙屋主跑,但要等上大半年、甚至一年,還是會讓許多人最後卻步。

為什麼官方的行政流程要這麼久?根據我們碰到的狀況,台電在地方營業處的人力不足是主因,如台南很多民眾都有意願建造太陽能屋頂,但當地營業處卻只有2人,因此本會在台南的第一個公民電廠,5天就完成了集資,但(2016年)6月底開始的台電併聯審查作業,直到9月底才完成。僅一個流程,就足足花上3個月的時間。(註:所謂併聯審查的用意,是要確認新的發電設備,不會對既有的電網產生影響,但許多案場僅是在民宅屋頂的微型規模而已,其實對電網的能產生影響通常不大。)

其實3個月還不算特別慢的,流程的問題也不是只有發生在南台灣,苗栗也有屋頂與台電簽約日期為2015年9月,實際掛錶日為2016年的3月。截至2016年12月前為止能源局的設備登記函還沒有下來的案例。

行政流程的嚴謹是有其必要性的,但過於冗長的行政流程,就算有系統商可以代勞,仍然不利於投資人的信心,特別是當一個專案有許多參與者(比如一棟大樓的好幾位住戶、集資平台上的多位投資者等),流程所需時間越長,就越增加溝通的困難度,也考驗著所有人的信任感。

政府在宣導上常會說,小型的再生能源專案,免競標,又免雜照(雜照是房頂上加裝建物要申請的文件),已經很便民了,但光講「免雜照」一事,其實並不是人待在家裡雜照就免掉了,「免雜照」也是需要申請的。(細節請見營建署免雜照申請說明) 

官方在流程的設計上,還是需要盡量簡化,方便參與,才能讓群眾願意參與。

政策的中心思想裡,其實沒有「公民參與」

冗長的行政背後,凸顯出更深層的問題:是政府推動再生能源發展的思維裡面,並沒有把「公民參與」認真的放進政策裡,如丹麥和愛爾蘭,是把公民參與的比例,放在再生能源發展目標當中的。

丹麥在國家的再生能源政策中,要求至少20%的再生能源所有權要開放給公民。蘇格蘭更針對公民發電,訂出2020年要達到500MW的目標。

而我們看到政府宣傳的再生能源推動方式,總不脫「快、有效率、大面積」的思維,殊不知沒有公民一同參與的能源轉型,不會有真正的轉型。

常被拿來當榜樣的德國,綠能占約了1/3,而約有一半的綠能,是來自公民發電的,相對的,4大能源公司僅佔約5%,可見,群眾不是沒效率的,相對的,公民的參與才是能源轉型的最大功臣。

但專家和政府在談論到再生能源發展時,往往討論的重點都聚焦在政策設計、技術突破上,但若忽略掉了「社會」這個最重要的環節,很可能再宏大的願景都很難成真。

商業競爭

能源這件事,一般人似乎覺得和自己的關係僅止於每期付帳單而已。但其實,再生能源本身的便民特質,就提供了公民便於參與的門檻,一般人並不需有核工系的背景,或是得有採購燃煤機組的財力,才能在屋頂裝太陽能板或投資再生能源。

然而,在整個政策不脫「大、快」的思維下,能在市場佔足先機的,仍然只有財力夠雄厚的系統商。

本會曾陪同合作夥伴,拜訪過一位有意願出租屋頂裝太陽能板的屋主,屋主擁有300坪的屋頂,他聽完夥伴介紹公民電廠的模式後,即刻拿出大系統商的合約要求比照辦理,屋主指著合約問到:「可以有保證的價格嗎?」 「能夠給更好的回饋比例嗎? 」事後夥伴說,因現在好屋頂難尋,系統商會提供各種誘因,還有簽約就送家電贈品的,公民電廠要和大系統商競爭,的確不容易。

公民集資所能提供的財力,往往不如大集團。但更重要還是如前面所說的:沒有給予足夠支持的政策,就難以降低公民參與能源轉型的門檻。系統商本身為經營,追求利益並沒有甚麼好指責的,但若整個市場只往大者恆大的方向傾軋,最後仍然會減少能夠參與能源轉型的人口。

能源離民眾太遙遠

在希臘,人們會在外商豎立的風機前立抗議標語,寫「風是大家的」。歐洲人認為,風、陽光是上帝公平賜給每個人的,憑甚麼發電賺的錢,只能進一家公司的口袋,而不是大家共享?

常常有人說環保團體怎麼這麼愛抗爭,不但不要核能和燃煤,還嫌風機炒、又嫌太陽能破壞土地,但我們也要反問,除了反對之外,有足夠的空間讓當地居民、公民團體一同參與當地再生能源的規劃嗎?

國際上許多公民電廠是由社區建立的,是社區居民一起決定風機該設在哪裡? 太陽能板的收益又該怎麼用於地方建設...

反觀台灣整體的能源結構,一直缺少公民參與的空間,也因此讓大眾誤以為到自身和能源之間的關係,僅止於繳電費而已。

再生能源其實可以是個人的投資,也可以是社區發展的財源,在國外,也常常看到公民電廠的營利,成為社區發展、挹注公益的資金。再生能源和公民的交集,絕對不只發電量而已。

筆者也碰過一些學者質疑,光靠民眾在屋頂上蓋太陽能,怎麼可能達得到2025年要20%再生能源的目標?但公民參與的意義,並不是為了滿足政府訂出的數字,背後更重要的意涵,是越多民眾一起參與,就越多人一起關心能源問題,越多公民關心能源的機會,才有利於能源轉型,因為能源轉型,不應該只是從化石燃料及核能轉變為綠能,更多是整個系統的轉變。

如果能源的政策,永遠只有由上而下,能源的掌控權只取決資本多寡,那麼政府和民間的對話方式,很難有抗爭以外的選項。

不合理的電價

講到電價,許多人聯想到的是油電雙漲,但其實台灣不管民生或是工業用電,都是世界低的。依據台電的網站最新資料顯示:2015年我國住宅電價為全球第3低,工業電價為全球第8低。

在資本主義下,便宜的成本往往是最基本的考量,而決定電價的電價公式裡,最大的影響因子也是國際燃料價格。而對於許多投資來說,2年之內不能回本的專案,都是不值得投資的,因此低電價,會影響投資節能設備、再生能源的意願。長此以往,不合理的電價,其實是會削弱台灣的兢爭力的。最後,我們可能只能選擇最便宜的核電、燃煤,但背後真實又殘酷的代價,卻不會出現在電價單上。

小結

我們可以從台北市到11月底都沒有民眾申請補助一事上,可以看得出來,公民參與再生能源並不如官方說得那麼暢行無阻,至少光在首都就還有公寓大廈的住戶要如何共同參與太陽能屋頂的問題待突破...

簡而言之,能源系統的改革,絕對不是只有能源技術的轉換而已,還需要整個系統的轉變,特別是社會的參與度。事實上,台灣的社會能量很強大,有民間團體在偏遠部落架設再生能源,以免部落每次在風災後成為能源孤島,也有社區想要將再生能源和老人福利結合。而本會也催生了台灣第一個綠電合作社。台灣民間的綠能力量已經從懵懂、到覺醒,到現在邁入了實踐的階段,但若沒有足夠的支援系統,恐怕諸多的障礙,會讓民眾誤以為綠能就該離自己很遙遠,而少了民意做支持的政策或技術,可能會面臨更多困難。