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踏出國產材永續經營第一步 民間呼籲:建立透明可問責的監督體制

國產材永續經營與利用

建立於 2017/05/02
本報2017年5月2日屏東訊,特約記者廖靜蕙報導

台灣貴為森林國家,當國際間紛紛以檢視里山資本,作為回應氣候變遷下的能源與經濟發展之際,如何讓森林資源成為台灣的里山資本,透過永續利用和諧共生,成了新林業政策的焦點。

林務局近日邀請民間團體、專家學者針對國產材永續經營利用進行溝通。地球公民基金會執行長李根政指出,農委會雖端出好的政策,但取得社會信賴、資訊透明、建立可問責的監督體制,才是成敗關鍵。

回收補償、超限利用耗費國庫 台灣森林怎麼了?

提到台灣重啟林業,林務局長林華慶指出現存兩個現象:9千多公頃租地造林戶,因為租戶不願持續造林,等領回收補償金;近1萬公頃租地造林戶,未符合造林事實,超限或違規使用。

林華慶指出,因租地造林承租人不再繼續承租,林務局以《國有林出租造林地補償收回作業要點》進行回收補償,至今已支付33.5億,尚有將近9千多公頃林地租戶,排隊等領補償,累計尚有30億元左右的補償費支出,依照每年能支出的補償金,大概還要排30年。

目前租地造林面積約10萬公頃,其中接近1萬公頃未用於造林,也就是超限利用或違規使用。這佔總面積不到10%,卻耗費各林管處工作站6成人力處理。雖然這個現象的背後有很多歷史因素,但依法都須處理。

林華慶認為這些現象反映出在台灣營林並沒有相對的收益,除了造成國家資源和財政的負擔與浪費,也使得林地無法林用,並因此衍生水土保持及環境保護議題。

以森林生態系觀點 照顧台灣小林農

4月25日,林務局邀請民間團體、學者共同討論「國產材永續經營與利用」,並走訪取得FSC認證的屏東永在林業合作社。

座談會中,林務局代表簡報指出,國內私有林參與政府歷年獎勵造林方案已陸續屆滿20年,未來林地與林農何去何從有待進一步規劃扶植。而國有人工林已達成熟甚至衰老,亟需疏伐撫育並適度利用。

另外,國際間禁伐天然林、人工林永續經營的趨勢大致底定。2015年第11屆聯合國森林論壇(United Nation Forum on Forests, UNFF)明確指出未來林業發展三大趨勢:加強防止森林退化、增加永續性森林經營資源、改善依靠森林生活者的生計。

在這一波推動國產材、新林業中,林務局擬以私有林為主,國有林為輔;林務局造林生產組組長李允中說明,私有林關照小林主生計,以振興山村經濟為主軸;國有林則以營造健康森林,強化森林的防災與碳吸存功能為努力目標。

林務局初步盤點公私有林、國有租地造林、獎勵造林等區域,確定具生產潛力的林地面積約13.7萬公頃,林業發展以振興山村經濟為原則。計畫針對屆滿20年獎勵造林地,按照其林地區位屬性,規劃林木多元利用的方式,以林業生產合作社,擴大林業經營規模及產業鏈,提升林木生產品質、增加市場競爭力。

在國有人工林方面,過去林務局曾基於健全的森林生態系考量,將國有林視為一個完整的生態系,分為四區發展經營管理計畫,其中「林木經營區」的人工林,約11.9萬公頃。林務局再依據交通可及性高、林況地況優良、無國土保安及環境敏感疑慮、具經濟生產潛力等因素評估,已知約6萬公頃林地,可提供來源與數量穩定的林木。

林務局將以國際森林管理委員會(FSC)森林驗證理念,導入涵蓋經濟、社會、環境三大面向的10項原則、70項準則作為國有林經營的技術規範,進而建立法規制度、開拓國產材市場。

國有林透過適度疏伐或小塊狀皆伐柳杉林,取得木材。攝影:廖靜蕙

森林中的伐木行為 如何證明合法?

針對林務局規劃,地球公民基金會執行長李根政表示,支持農委會禁伐天然林、經濟林FSC和里山倡議這三項林業新政;但是,他認為經營目標仍不明確,例如,國有材到底能不能替代進口木材、提升林木自給率,或只是增加新的需求?此外,未來民眾或登山客在林木經營區看到伐木行為,可能搞不清楚合法或非法砍伐、是否經過永續林業認證,如何化解這方面疑慮,端賴相關資訊的透明化。

李根政表示,除了發展新林業,對於目前進口木材的使用倫理、強化規範限制非法木材進口也許並進,並於國內法規建置外,建構國人使用木材的消費倫理,才能增加國內木材(價格)的市場競爭力。

即便林業體系皆已建構,接著須回答如何有效管理。他指出,過去無論是平地或高山,都存在眾多違規使用、超限利用的問題,平地有8萬家違法工廠,山上則有1萬公頃超限利用的林地。「說穿了就是台灣的政府治理,從平地到高山都未上軌道,林務局處理這些事務,目標須更明確可評估。」

在森林永續認證方面,FSC本質上是自發性的認證,目前接受認證的永在、永泰兩家林業合作社,面積分別為900公頃、200公頃,相較於13.7萬公頃具經濟價值的林地,仍是少數個案,政府能否比照FSC提出營林準則加以規範?

他認為,就算林業合作社願意不計成本投入FSC認證,未必有利可圖。況且絕多數林農的規模都非常小,如何負擔認證費用?有沒有可能設法降低認證成本?例如由國家發展一套配合營林準則的補助辦法。最後,他提出全材利用、符合循環經濟的林業經營。

森林認證費用最高可補助50% 發展PEFC與國際接軌

今年1月1日起,農委會針對認證以及機具方面提供補助項目,FSC認證是其中一項,林業合作社初級林業機具也都有50%的補助;FSC認證即要求相關資訊公開透明。

林業合作社初級生產機具可獲得經費補助。攝影:廖靜蕙

林務局企劃組長張岱表示,遠程目標是推廣、比照FSC認證建立國內驗證標準,進而發展「森林驗證認可計畫委員會」(PEFC)機制,與其他國家建立國與國之間互認的木材標準;若由國內進行林業驗證,成本就能大幅降低。

造林生產組長李允中表示,木材全材利用指從生產疏伐木到成材,所有的階段的利用。從板材、加工之後的下腳料,用作炭薪材、香菇太空包填充物、枝葉抽出物,或是邊材下腳料做成木質顆粒,林務局都發展出相關研究,確認技術面沒問題;但是,從上游料源到下游去化廠商之間,則尚未適度鏈結,是未來須致力之處。

林華慶承諾將針對民間團體的回應修訂計畫、加強溝通。他再三強調,林務局是導入FSC的精神,並納入台灣實際狀況,目標是建置國家營林標準;為了增加申請森林驗證的誘因,林務局也將扶植FSC廠商,協助產業鏈建構、行銷。

國有材生產的市場定位是兼顧循環利用、減少碳足跡、友善環境,促進林農生計,隨著產量穩定、法規鬆綁,有望降低成本,具有市場競爭力。至於需要多少時間逐步完成,仍無法提出具體時程。林華慶解釋,由於需要配合的面向多,諸如法規的鬆綁時程,都非林務局所能掌握。

他舉例,開發行為應進行環境影響評估中,有一項是4公頃以上的林木皆伐,就須進行環評。但是在林地上伐木屬於林業行為,原理就像收穫十公頃的水稻田,不應視為開發行為。這項行為雖造成生態的擾動,但若為FSC驗證森林,已透過細緻的規範,迴避或減輕林地上的稀有生物,會比單以面積考量更務實的兼顧生態與環境保育;這項法令就須適度鬆綁。

PEFC「森林驗證認可計畫委員會」

PEFC是Programme for the Endorsement of Forest Certification schemes的縮寫,目前中文有幾種翻譯方式,本文引用環境品質文教基金會的譯法「森林驗證認可計畫委員會」。
1999年6月由11個歐洲國家的森林管理團體代表於巴黎集會成立「森林驗證認可計畫委員會(Pan European Forest Certification; PEFC)」驗證體系,是為一個較能反映森林業者利益的森林驗證體系,因為後來參與組織超出歐洲範圍,為反映其國際化程度,2002年底乃將組織名稱改為「Programme for the Endorsement of Forest Certification (森林驗證認可計畫)」。
PEFC泛歐森林驗證體系目的是推動第三者驗證制度之互相承認,來推動森林的永續管理經營目標,主要驗證項目亦分為森林驗證(Forest Certification)及監管鏈驗證(Chain of custody Certification)二大部份。

參考資料

作者

廖靜蕙

環境記者/自由撰稿人。從事社工10餘年,認知到畢竟是人的社會,再弱勢的人都可以為自己發言,決定轉投生態保育,為無法以人類語言發聲的生命與土地寫報導。現居台北市,與貓先生、龜小姐,微曦中閱讀,斗室中寫作。個人粉專「小麻通訊」。