【公民社會的沉寂】 《境外法》實施 國際組織欲走還留? | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

【公民社會的沉寂】 《境外法》實施 國際組織欲走還留?

系列專文之二

建立於 2017/05/11
作者:林吉洋

早期在中國,只有官方背景或官方許可下才可能對公共事務介入發言,所以1990年代國際組織開始進入中國服務時,國際機構的工作能見度,在社會認知上還是相當隱晦的。

洛克斐勒基金會在華工作已經100年,主要在人道醫療救助領域工作。書刊封面取自網路
洛克斐勒基金會在華工作已經100年,主要在人道醫療救助領域工作。

有一些國際組織很早就有中國項目,例如獨立於企業自行運作的洛克斐勒基金會,從20世紀初期就進入中國,從事基層醫療工作,它建設的協和醫院至今仍是北京最頂尖的醫療機構。晚近一些,福特基金會也是許多環保項目相當重要的資金支持者。

到了21世紀,在政策持續走向開放與國際地位提升之下,更多國際組織將資金、觀念、工作方法帶進中國。國際組織的活動也刺激本土企業家成立基金會,開始透過培訓、資助、傳播進一步扶持本土的資助方與NGO形成,形成了屬於中國本土意義的非政府組織生態。

國際組織為中國NGO培訓的一代人才觀念

一直到接近2008年左右,北京奧運帶來的開放風向以及川震救援重建影響,大量國際組織在中國的活動達到鼎盛時期。它們為中國的本土NGO人才養成帶來重要的貢獻。

KC(匿名)是一名境內基金會工作者。他在2008年前後進入一所由香港進入中國的國際機構工作,算是相當早期,而後他轉到本土機構任職,現任為一基金會管理階層。對KC而,言國際組織重要的角色在於觀念啟蒙,他認為國際組織有成熟的觀念以及行業規則,對問題的認識方法,對項目執行的專業評估等等。

早期境外基金會提供中國NGO發展很重要的「話語權」註1、「資金」、「背景知識」。2008年的時候應該是高峰,北京舉辦奧運的時候。

像是廣州就有一批人,例如曲棟舉辦自己的「黃埔培訓」,很多的觀念跟資金背景知識,也都是透過香港傳遞過來。註2

KC認為國際機構培訓了第一代具有真正專職身分的NGO工作者,像他這樣具有境外組織工作經驗的本土公益人,後來轉而為中國本土機構、本土的基金會擔任管理幹部,把機構的價值、規則與方法論帶進中國的本土機構。

境外法通過前夕的國際組織

然而在《境外非政府組織境內活動管理法》通過後,2017元旦起即將實施的前夕,這樣境外組織與境內組織的共生扶持關係,就即將面臨改變。我在2016年9月訪談KC,他描述他所知國際組織這問題的理解。

例如我所知道的一些國際組織是即將撤出,因為可能無法接受新的境外法管理,或者說新法上路之後,你要活動勢必得經過公安部監督管理,有的組織是無法接受這樣的關係的。

以前任職的國際機構是會撤除北京辦公室,因為未來怎麼樣不知道,向公安部申請登記前還必須找到一個掛靠單位,能找到嗎?提出登記申請未必能通過?官方只要一個環節卡住,你就沒路了。註3

縱使公安部登記之後要接受什麼樣的關係?這過程裡面還是有很多變數。所以在中國的項目,在年底之前能接受的資助項目申請都是一次批給三年的資助,因為未來會怎麼真的不知道。(KC口述)


圖片截取自網路。

前篇所提到擁有18年NGO資歷的資深行業人士KA,與某大型國際基金會有著長期信任的合作關係,對此《境外法》所可能產生的衝擊,有更激進的答案:

《境外法》通過之後,很多國際團隊都決定要撤出,他們覺得沒必要去公安部登記。很多在華國際組織主要負責人,都被通知要去公安部約談(境外法實施後的)組織登記。他們全部都不去。為什麼不?因為去接受官方約談這對他們(國際組織在華負責人)來說這是一種汙辱。

有一些特別大的基金會,像是比爾蓋茲的基金會,這一類大型國際基金會不需要談,因為國家方面已經認可了。像比如比爾蓋茲來訪中國,領導人接見比爾蓋茲時,這個世界首富跟領導人提兩句話就可以了! (KA口述)

中國外交部發言人華春瑩曾評論 一些境外基金會 如美國“國家民主基金會”向反華團體提供資金恰恰從側面印證了中國頒佈實施《境外非政府組織境內活動管理法》的重要性和必要性。圖片出處_環球東方
中國外交部發言人華春瑩曾評論,一些境外基金會如美國「國家民主基金會」向反華團體提供資金,恰恰從側面印證了中國頒佈實施《境外法》的重要性和必要性。圖片截取自環球東方。

對官方而言,對國際組織實施監管政策,某種程度是欲意透過控管國際組織,來斷絕某些官方不喜歡的民間組織其所能取得的資源、資訊。對官方而言,不受約束的國際組織有如「防疫漏洞」,甚至對民間不聽話的組織而言,國際組織的資金支持、觀念傳播將是鼓勵民間組織走向政府潛在挑戰者的可能性。

特別是敏感議題例如關係到人權的權利意識團體、維權律師組織、具有發展群眾潛力的組織如勞工議題,這些機構與政府關係特別矛盾。對這些關係緊張的機構,《境外法》勢必要斷絕其境外的資金來源與支持網絡。

然而還是有一些國際組織選擇留下來,而且在境外法上路之後,按照程序開始尋找掛靠單位並向公安部申請登記。這些留下來的國際組織,又有什麼樣的理由。或者說,留下來的國際組織會形成什麼樣的樣態。

反對意見:國際組織不可能離開中國的理由

境外非政府組織境內活動管理辦法上路以來,仍有許多國際組織在等候政府的審核登記批准。書刊封面取自網路
境外法上路以來,仍有許多國際組織在等候政府的審核登記批准。

某一天我拜訪任職於某國際組織資深人員的朋友WS,在餐桌上我們開始爭論起有關國際組織去留的問題。在這個議題裡面,原來我一直以為很多國際組織如同KA所言,將會因新的《境外法》上路而撤出中國,未料我卻得到完全相反的答案。

國際組織不會撤出,你以為有多少人靠這個吃飯?國際資金進入中國太龐大了,這個數目是你想都想不到的! 你太天真了!

你說要撤出的是那些不聽話的、被認為是想搗蛋的。大部分國際組織、基金會背後事實上還有國際金主,很多牽涉到國際利益的部分,是不能停手的。

現在的國際機構不一定設置中國辦公室,但是多半在中國也有項目,有多少從業人員,如果不給這些人工作機會,誰來解決就業問題?這不就跟維穩背道而馳了嘛?所以你必須知道政府的邏輯,而不是簡單去看這個問題。

太多國際基金會的資金掮客、項目官員都靠中國吃飯,它們會想辦法留下來的。這一些國際資金的金主,他們是不會上到檯面上來的,這些錢總會有人去處理,這些人必須要有充分理由、足夠大規模的地方去化資金啊,那就是中國。(WS口述)

聽到這個震撼性的答案,讓我大吃一驚,原來還有國際資金生態的遊戲規則考量,對很多國際資金掮客而言,他們也是在為國際基金會本身找投資者,而中國是不能失去的項目,或者說是吸引資金的重要「市場」。

突然間我對國際組織的專業化與制度之成熟,又多一層的體會。相較之下,台灣的資助環境可能太過單純,以至於我從未層想過中國NGO的資金流動本身,其規模之大已經足夠形成一個「資本市場」。

留下來,與官方建立新的夥伴關係   

根據2013年,民間自發起的《基金會評價榜》的調查,在中國約有92所境外組織,對中國境內的NGO或民間草根組織的項目提供資助。而中國本土的資助方(企業基金會、公募基金會、大型組織),也大約有100家。

算起來將近200家左右的資助方,總共有多少的資金規模呢?這個數字從未有嚴格權威的估算,然而根據長期觀察公益行業的HA,他為我點破了這些問題:

中國公益行業的資金總和規模,還沒有可以完全成為權威的數據,但最嚴謹的估算是100億(人民幣) ,如果粗放的估算的數字最大規模是1000億(未曾證實過)。因為這個公益行業所能凝聚使用的資金規模已經大到某個程度,是具備一定影響力的力量,所以說這也是官方必須要推動新的階段,或者說收編的理由。因為這個資源很可觀,而政府它是想過問註4。(HA口述)

而有趣的是,另一位朋友RY給我提供了一個非常生動的案例。RY從是生態保育工作,在某個偏遠的少數民族貧困縣推動生態保護項目,政府對某些生態補償是有法律上責任但是始終沒有經費到位。

這些年因為地方政府也是實行KPI、或類似利潤中心制度,也就是省裡面只提供基本的經費補助,其餘額外或者沒有經濟效益的預算就必須靠自己想辦法籌錢。而偏偏這個窮縣原本就是只有挖礦,現在由於該縣挖礦的效益已經不具備競爭力,整個縣的預算就靠省裡面補助,基本上已經沒有額外的經費實施生態保育項目。

因此該縣長期與生態保育機構合作,由這些本土生態保育機構,再去向國際保育組織申請經費,而所得的經費既能夠滿足生態機構的項目需要,也能夠成為地方官員的綠色政績,雙方形成了互惠關係。

對官方立場而言,如同《境外法》第三條規定:「境外組織只能從事經濟、教育、體育、環境保護等九大領域。」官方給予的活動空間,基本上是限定在沒有太大的政治對抗性或潛在社會風險,符合官方期待與政策方向能夠配合的領域,在這些領域,有的地方政府甚至仰賴NGO的效率、籌資與創新能力。

從這個方向來看,官方設定未來NGO的定位,就是一種補足官方效率與職能不足的夥伴關係,作為官方治理社會不足的補充,或者說為官方社會治理所用,但也不至於挑戰到官方的一種輔助性存在。(系列專文二,未完待續。回顧前篇

※ 註1:這裡或許可理解為,過去除非具有官方背景或身分,一般人是無法對社會公共事務發言或採取介入的行動,而國際組織帶來一種民間社會自主的想像,把國家、政府跟社會、民間組織的概念建立起來,使得民間組織有了不同於官方主導的想像。
※ 註2:廣州由於地近香港,受到香港文化輻射的作用,使得廣州成為NGO組織文化活躍頻繁僅次於北京的城市。而另一個NGO組織活躍的城市是在川震以後諸多境外組織投放資源成立據點的成都,另一個原因也是因為成都成為許多境外、境內組織投資西部項目的管理核心。
※ 註3:參見《端傳媒》的報導:「在中國的牢固的NGO登記制度中,找到一個政府部門成為業務主管單位,是向公安部登記的先決條件,否則就無法登記。主管單位負責監管NGO的財政和活動等日常業務,公安部則作執法及最後守關人,雙重管理制度亦因此被視為NGO的緊箍咒。設立九大領域的聰明之處,是當局毋須明文禁止一些行為,它只需要令NGO找不到相關業務主管單位便可。」
※ 註4:HA提到的「過問」,其實是帶有著「尋租」的意思。也就是《境外法》通過後,以公安部登記的維穩部門,對這些境外組織活動與境外資金也有了話語權,能夠在國際資助的資金流動上能夠過問—帶有著「分一杯羹」的意思。

作者

林吉洋

原籍滬尾現移居打狗,台灣NGO工作者,關注風土人文與城鄉環境變遷,以寫作紀錄人群的抵抗。曾任職於社區大學,2012-13年獲浩然基金會國際志願者計畫支持,於北京一所中國本土環保組織服務,現在仍是一位關注中國公益/環保發展的觀察者。