施柏榮:你的城市會變老——前瞻條例沒看見的國土未來意象 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

施柏榮:你的城市會變老——前瞻條例沒看見的國土未來意象

建立於 2017/07/07
作者:施柏榮(作家)

《前瞻基礎建設特別條例》於立法院三讀通過,將先行編列四年4200億的預算,針對原先的軌道、城鄉等五大項目之外,再行加入少子化、食品安全、人才培育促進等不同的項目。它被視為最優先、關鍵的法案,如就行政院第3541會議的內容來看,它的目標只有一個,也就是:「促進國內的投資動能」。它期望的是:藉由公共投資來提升國民消費,或者說是擴充內需市場,進而擴大GDP的年增率。這樣的總體經濟型假設,已然存在多年,而且往往在國內、外部市場缺乏創新動能的時候,被政府視為解方,但倘若再細究,要達成這樣的目標,背後仍有相當多客觀的條件,更多甚至涉及國際政治經濟的局勢,在此先不細論。

《前瞻基礎建設特別條例》完成三讀。攝影:陳文姿

那是什麼樣的國土意象?

倘若我們觀察前瞻基礎建設的主要項目,如軌道建設、水環境、城鄉,甚至綠能、數位等,其實與《國土計畫法》的內涵並無不同,只是後者偏屬於國土管理機制的建立,而前瞻條例確實在法律上,將與《國土計畫法》呈現分工、位階不清的情況,在細部條文未明的情況之下,確實有凌駕於其上的疑慮。

但必須要問的是,未來的國土需要甚麼樣的建設?

倘若我們以交通部的統計數據來看,台灣重要河川的橋樑,2015年約3300餘座,但若以其年份來看,在2025年左右,台灣約有1090座橋梁的年齡突破50年,換言之,在十年的這個期間,台灣國土之上的橋樑約有1/3將有「老化」風險。同時之間,諸如國道的年齡也將持續拉高,國道平均年齡將達30年(其中貫通台灣西部的中山高速公路,多數路段在2025年將達50年以上);此外,通聯的機場也將面對相同的老化問題,如花蓮機場、清泉崗機場、台南機場、小港機場、金門機場等,其平均的年紀更將超過60年以上。

外部環境如此,那麼居住呢?倘若按台北市都發局統計數據,台北市30年以上的住宅於2010年首度超越6到30年的住宅群組,並且呈現持續成長的態勢,同時間高雄市、台南市也呈現相同的態勢,也就是說,在十年之後,台灣在直轄市地區(直轄市統計資料較為完整)約有45%以上的城市住宅年齡超過40年。

建設老化是國土未來最大問題,且最先反映在鄉村地區

公共基礎建設最大的特徵在於,它多半不是都市計畫技術問題,而是財務問題。倘若我們以行政院主計處的資料來看,台灣各縣市政府總預算資本支出之中,近50%的支出是用在公共建設與設施的建設、維護之上,且有逐年擴張的態勢。

但如果就台灣總預算的角度,來看直轄市、非直轄市的分配,可以發現直轄市約取得總預算的73%,而非六都的其他縣市區域,僅共享了27%。換言之,倘若國土老化、基礎建設維護已然成為未來嚴峻的課題,相對財政、資源不足的鄉村地區,在未來可能會面臨到「更經常性」的基礎建設維護課題,也就是在現實的生活場域之中,偏遠的鄉村地區的道路、橋梁、路燈等基礎建設,是缺乏經費、人力進行維修,以至於更加重其生活環境的風險。從這樣的角度來看,缺乏國土資源管理視域的前瞻條例,不僅無法看見國土老化的問題,也可能會進一步促成更深的區域發展斷層。

以「補償」為名的無限舉債與矛盾

未來的台灣是一個基礎建設老化、生活風險不斷提高的基礎環境,這也是為什麼,我們會認為除了「促進國內的投資動能」的目標之外,更需要配合更上位的國土計畫法來,來針對未來的情境,設置最適化的投入項目。然而,一個出自於惡性財務循環可能即將發生。

 

倘若我們回顧1990年代以來-《國土計畫法》的各種討論,持續延宕的原因除了理想的國土規劃範圍,與現實土地的雜異發展情況有著相當大的落差(起因台灣歷史上普遍缺乏國土管制施行)。除了在現實推動上極為困難之外,更大問題其實是反映在:「重新進行土地編管之後,各種補償需求,需要非常鉅額的經費支持」我們如以《國土計畫法》例子來看,就是所謂的「國土永續發展基金」財源的難題。也就是說,當前瞻基礎建設推行之後,勢必也將面對如同國土法相同的問題,建設的財源難以自償之外,更可能面對非常大量的「補償」舉債,屆時,地方政府在缺乏財源的情況下,最有可能的選擇是更具爭議的-區段徵收手法。

前瞻不在於新,同樣需要顧後

我們需要一個甚麼樣的視野,來定義「前瞻」就成為了關鍵;當前缺乏國土資源管理、財務自償思考的前瞻條例(先不論是否可促進國內的投資動能)然而卻有有相當大的機會,會在台灣各地生成不同的爭議,甚至在政府財政之上,製造出更大的財務排擠效應。所謂的前瞻,也許並不是積極導入新的發展項目,更需要的討論會是:我們如何面對將老化的國土與生活在其上的人。