施柏榮:財政紀律、民間參與——前瞻條例缺乏的關鍵詞 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

施柏榮:財政紀律、民間參與——前瞻條例缺乏的關鍵詞

建立於 2017/07/11
作者:施柏榮(作家)

《前瞻基礎建設特別條例》7月三讀通過,總經費與期程,得以特別預算編列或舉債辦理。然而,在建設項目持續擴充的情況,縱然第一期編列4200億,但仍會呈現經費短缺,也正是因為如此,如今增加了後續預算可續編的但書。

藉由公共投資來促進國內投資,主要依循凱因斯的理論思維:政府必須跳脫預算平衡,可藉財政赤字推動公共建設,這樣的思維對於政府而言,相對於其他可以「在數字上促進GDP增長」的手法來說,工具是立即、可行的選項,但國際上依循此一想法推動政策的成功案例雖有,但失敗案例,也並不在少數,因為成功的關鍵並不在於投資的金額,而是「財政紀律」以及帶動「民間參與」的機制。


行政院長林全解釋前瞻基礎建設。攝影:陳文姿。

臨死的地方財政,高度仰賴舉債

公共建設被視為政府投資,那同時也就意味著它有「風險」,而此一風險會隨著該政府的財政體質健康與否有著相當高的關聯性。就財政部對於政府債務狀況的統計資料來看(2017年5月),台灣地方政府「1年以上非自償債務」(預算數)台非直轄市縣市,除了嘉義市與離島縣市之外,其他縣市的債務比率皆在於30%以上,其中苗栗縣更高達73.32%、宜蘭縣54.89%,包括新竹縣、嘉義縣、屏東縣、雲林縣的比率皆近50%。

也就是說,在地方稅相對較低的縣市,推動各項政策之時,長期就是以「舉債」的方式推動。也就是說,在不改變現有地方財政體質的情況之下,推動各項前瞻計畫,勢必會持續擴大地方債務的比重,對於財政體質如此脆弱的台灣地方而言,前瞻計畫在這樣的情境,也許僅是加速病灶擴大的猛藥。再換個角度來看,就不難發現何以非直轄市政府對於前瞻計畫鼓勵要多於城市,因為在缺乏建設財源的情況之下,當然樂見中央運算挹注;因此如果前瞻計畫推動,那麼就意味著中央政府僅能持續地編列更多的經費。但這種「家族長式」的政治治理模式,並未改變地方財政體質不佳問題,反而加深了路徑依賴現象。

倘若所有的討論只圍繞在經費的數字,而未針對政府財政體質的討論,那麼就容易淪落到於「政治的菜市現象」,陷入短期政治需求,雖提出名義為前瞻的計畫,但卻可以在字裡行間看見短視。

推動前瞻計畫,也須同步檢視促進民間參與公共建設法

無論是以政府財政緊縮,或是以促進民間投資活力等角度,未來前瞻計畫推動時,如何促進民間參與,將成為未來必須加深辯論的地方,尤其在上述地方政府單元,必定成為關鍵所在。

《促進民間參與公共建設法》自2000公布施行以來,便是以:「紓緩地方投入公共建設財政壓力」為目標,但就財政部2016年的促參案件統計來看,中央政府仍是主要的推動者,約佔67%,而地方政府主辦的比例僅33%;而單看地方政府所推動的比例來看,直轄市約就佔了70%,其餘地方政府僅30%。

非直轄市縣市區域在財務難以「自償」情況,更難以引入民間資金,可能過度樂觀的評斷民間參與公共建設的可能性,最後諸如軌道、水環境等公共建設,可能都將不免複製如同台鐵財務危機等問題,最終的結果可能會讓台灣各地,創造出許多冗餘的建設,不符合地方的需求,也無法創造民間投資參與的誘因(尤其在人口較少、地區消費較少的地方),創造另一個嚴峻的問題。

又下而上的出題機制

所謂的前瞻,是藉由未來生活樣態的理解,來形塑未來需求,以及針對這個未來即將出現的需求,來提出解決方案。最應該改變的是「政府先畫靶,再射箭」,此種已然存在許久的政治決策機制。

一個非常清楚的現象是:東部區域與南部區域所要面對的「水資源」問題,內涵相當不同的,而同樣的邏輯,直轄市區域與非直轄市區域所面對「交通」問題也不可能相同。這也是為什麼,前瞻計畫必須下放到縣市(而非中央)單元來進行規劃的原因。而就現階段的草案來看,仍然是以「家長制」、「中心化」的模式來規劃,是否真的能夠符合民眾的未來需求必須是受到質疑的。


屏東縣長潘孟安表示,屏東首座大潮州人工湖,值得挹注國家資源。圖為大潮州人工湖分洪道。攝影:廖靜蕙。

其實真正要改變的是「誰出題」、「誰解題」的機制設計。就這樣的角度來看前瞻條例,必須就財政紀律、前瞻項目評選流程與方法,有更多、更細緻的專章設計,而前瞻計畫是有機會在這樣的推動過程中,來鼓勵地方政府改變財政的體質,以及創造更為符合一般公民需求的政策決策機制。