從「十三五」出發 剖析中國海洋治理和保育戰略 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

從「十三五」出發 剖析中國海洋治理和保育戰略

建立於 2017/07/20
作者:張春(中外對話高級研究員)
編按:中國於今年五月,根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》發布「全國海洋經濟發展『十三五』規劃」(2016-2020),其中除了持續規劃海洋經濟發展外,也加強著重在生態環境治理,並針對近年過漁的問題增加規範與治理方式。近年中國不斷強調「海權」,其為海洋治理的所做的投入與後續的執行值得持續觀察。

中國的第二個海洋經濟發展五年規劃顯示,海洋的危機和機會從未像現在這樣受到重視。

一個不太經常被注意到的事實是,儘管被廣泛認為是陸地文明的典範,但中國其實是地球上海岸線最長的國家之一。過去30年來中國經濟發展最快的地區都位於東部沿海,而現在,政策制定者更是把目光投向了藍色的大海。今年五月,中國發佈的「海洋十三五」(2016-2020)規劃進一步確定了中國的海洋策略和生態治理路線。

海洋重要性提升 發展與治理策略出爐

海洋重要性提升最直接的指標就是,在本世紀的第二個十年,中國開始編定針對海洋經濟發展的全國性五年規劃。

此前,中國的沿海省份和城市為了海洋經濟發展,已經專門編寫了五年規劃。官方數據顯示,在2006到2010年間,包括海洋漁業、海運等在內的海洋經濟佔中國經濟總量1/10,其中沿海11省卻佔了近1/6。五年規劃是各級政府對轄區中期發展的指導性文件,決定某一領域的公共資源分配和政策取向。

而在這些規劃中,諸如「建設海洋強國」、「保護海洋權益」、「拓展藍色經濟空間」等概念也一一登場,顯示出海洋的重要性已經獲得了官方話語體系的承認。

2010年,中國大連新港輸油管爆炸,漏油污染周遭海域,工作人員在海灣處清理油污。圖片來源:Greenpeace
2010年,中國大連新港輸油管爆炸,漏油污染周遭海域,工作人員在海灣處清理油污。圖片來源:Greenpeace

海洋十三五:拯救近海環境

2012年9月,第一部全國性的海洋經濟發展十二五規劃,海洋經濟重要性的提升引人注意,同樣引人注意的還有中國政府對近海環境退化的擔憂。

此前多年,由於沿海濕地開發、入海河流污染等原因,中國近海環境品質持續惡化,根據《中國海洋環境質量公報》,嚴重污染海域面積(劣於第四類海水水質)直到2016年仍在12%到17%間波動。中國將海水水質分為四類,其中只有一類和二類海水適合人體接觸,比四類還差的海水已經是沒有用的髒水。除了海洋污染,過度捕撈也導致近海漁業資源大幅減少,許多傳統漁場消失。

比之十二五規劃,海洋十三五規劃更重視海洋生態環境治理。新規劃明確提出「加強海洋環境綜合治理」,「綜合」意味著今後陸地經濟活動也將越來越受海洋環境能力的限制。

此外,海洋十三五提出到2020年近岸海域水質優良(一、二類水質)比例要從2004年的50%提升到70%,大陸自然岸線(指未經過圍填海、人工岸堤建設等破壞的岸線)保有率大於35%。而這兩項量化目標是整個規劃中僅有的約束性目標,將與官員政績掛鈎。而這也是海洋十二五規劃中所沒有的。

一系列管理制度也將浮出水面,例如重點海域排污總量控制、近岸海域水質評估考核、海上污染物排放許可證制度。這顯示出中國政府治理近海環境的決心。

延伸的生態紅線

山東大學教授王亞民告訴中外對話:「對海洋環境保護的重視並不是突然加大,這和中國總體的環境治理趨勢是一致的。」 

生態紅線也許是中國近年環境治理領域最重要的新制度之一。現在,這一紅線從陸地延伸進了海洋。

在海洋十三五規劃中,包括遼東半島、渤海灣、海南島等多個海洋發展區都提出了海洋生態紅線制度的目標。所謂海洋生態紅線制度,是指將有保護價值的海域分為禁止和限制開發兩類,其中禁止開發區域內,將禁止一切與保護無關的工程建設。

例如,山東省渤海海洋生態紅線區的禁止開發區域不僅包含了現存的自然保護區,還包括了預計要設立的保護區。在限制開發區內,重要的河口區域將禁止採挖海砂、圍填海、設置直排排污口等工程,河口的入海淡水量也設置了底線。

海洋生態紅線制度早在2012年就在部分地區開始試行。2016年7月,中國適用的海洋生態紅線劃定標準出爐。不過,生態紅線制度至今還沒有進入法律,所以並非強制要求。王亞民說,如果將生態紅線制度立法,也要考慮不同區域的差異性,兼顧地域自然環境特點和經濟發展需求。

越走越遠的中國遠洋漁船,在西非捕撈漁獲的中國漁船。圖片來源:Liu Yuyang/Greenpeace
越走越遠的中國遠洋漁船,在西非捕撈漁獲的中國漁船。圖片來源:Liu Yuyang/Greenpeace

延展的海洋雄心

世界自然基金會高級政策官員高瑩認為,中國治理海洋污染的雄心,一定程度上源自於對經濟發展的需求;發展到一定程度,就會感受到環境對經濟的限制。

從數字上看,海洋經濟也許比陸地經濟有著更大發展空間:十二五期間(2011-2015)中國海洋經濟年增長率為8.1%,高於7.8%的全國GDP增長率。

但相比因污染和過度捕撈而受到限制的近海經濟,此前中國較少涉足的深遠海也許具有更大的開發價值。同時,中國在南極日益活躍的活動和部分中國遠洋漁船非法捕撈行為,也令中國的海洋胃口受到全球關注。

在總體佈局中,海洋十三五規劃明確提出擴大對深遠海空間的拓展。這包括:未來5年內將初步建立南北兩極區域的陸、海、空觀測平台,同時將開展深海生物資源調查和評估,促進深海礦業、裝備製造和生物資源利用的產業化。

近年來,中國在南極資源環境保護中的角色也受到期待。澳洲阿德雷得大學法學院講師劉能冶就在文章中提到,中國當前在南大洋的捕撈業和極地旅遊業發展迅速,中國若有效規範捕撈和旅遊行為,對於南極永續管理將具有積極的意義。

除了早在80年代就開始的極地探索,中國的遠洋捕撈也發展迅速並受到國際社會的廣泛關注。2006年開始的遠洋漁業補貼,推動了遠洋漁業的快速發展,遠洋捕撈漁船數量從2007年到2014年增長了近45%。而此時全球漁業資源因多年過度捕撈面臨前所未有的壓力,中國遠洋捕撈團隊因此被推到風口浪尖。

在這一大背景下,中國也逐漸規範漁業捕撈行業。2015年開始,中國對漁業補貼進行改革,逐步降低漁業的燃油補貼。預計到2019年,油價補貼將降至2014年的40%。中國也要求遠洋漁船要符合國際規範,包含標準化捕撈日誌、漁船船位監控、合法捕撈證等監管措施。

此外,中國在海洋治理上的角色和影響也日漸凸顯。今年5月,中國自1983年加入《南極條約》以來第一次主辦締約國年會。

隨著中國對「海洋權益」的重視,勢必也將承擔更大的海洋治理責任。高瑩認為,歷來大國都會承擔更多的責任,且習近平也在聯合國永續發展大會上高調承諾推動全球永續發展,所以中國無法繞開海洋永續發展這個問題。她相信中國會在全球海洋治理中發揮更大的作用。