閒置?缺地?囤地? 工業土地問題一次解析 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

閒置?缺地?囤地? 工業土地問題一次解析

專訪工業局副局長游振偉

建立於 2017/08/30
本報2017年8月30日台北訊,陳文姿報導

工商團體屢次重批台灣投資環境「五缺」,其中之一就是「缺地」。但政府只要一提出新增工業區,便遭民間團體打臉:「閒置工業區那麼多,先講清楚再說。」缺與閒置之間,台灣的產業用地存在許多問題,一方面被囤積炒作,一方面被住商占用。一部分工廠直接往農地跑,演變成農工爭地。

政府如何阻止囤地?新增多少工業區才合理?工業土地是否應全面清查盤點,讓產業現況與願景更完整呈現?本報專訪工業局副局長游振偉,釐清工業土地的真相。

0626

新北市新莊區、泰山區塭仔圳上千家工廠,卻是位在農地上。此處將重劃為住商用地。工廠不應該在農地,但又該往哪裡去?攝影:陳文姿

「工業區」誰來管? 閒置812公頃  這些部會被點名

說到蚊子工業區,第一個被點名的就是閒置率超過八成,僅有一家廠商進駐的的中科四期二林園區。閒置工業區近千公頃,矛頭大都指向工業局。不過,該為「工業區」負責的並不止工業局。

游振偉首先釐清,台灣的工業區是多元供給。除了工業局管理的工業區外,還有經濟部加工出口區、科技部的科學園區、農委會的農業生技園區、環保署的環保科技園區。

另一種提供工業區用地的途徑,雖然名稱也是工業區,但是縣市政府依都市計畫法所劃定的使用區,不是報編「產業園區」的概念。想進駐的廠商只要符合土地使用管制,在取得用地後就可以向縣市政府申請建造執照等後設廠。

游振偉解釋,以工業局編定開發管理的工業區而言,使用率高達95%以上,僅少數因停工歇業、產業調整而閒置。其它工業區則由不同部會負責,管理強度跟方式也相異。

整體而言,「工業區」問題多嚴重?游振偉說,工業局於2014年底進行第一次跨部會彙整,閒置工業區面積總共812公頃(註:2017年7月為747公頃),「閒置」定義為超過二年未使用者。

除了閒置,工業區還有誤用、錯用等狀況,有些工業區土地已被挪作住宅用,即媒體曾揭露的「工業宅」,或是直接透過都市計畫變更為住商用地。游振偉坦承,目前並未分析工業區土地被誤用、挪作他用如工業宅的情況。

新工業區囤地止血: 強制買回  全面朝向只租不售 

不少外表「閒置」的工業區,其實不少早已「銷售一空」。工業區土地被買下囤積炒作,導致真正有需求的人大喊缺地。游振偉表示,2015年起,經濟部已祭出新手段,要求各管理單位,出售工業區土地時需附加強制買回條款。

新契約規定,必須在二年內取得使用執照並按核定計畫完成使用,否則強制買回,而且使用保證金不予退還。游振偉說,計畫實施後,新工業區囤地狀況已經減少。

20170626 走讀工廠

台灣的工具機市場早期居世界領先位置,為國家產業發展的重要基礎,有「機械之母」稱號。攝影:陳文姿

外界也曾大喊,希望工業區只租不售,不要再讓有心人士炒地皮。工業區土地過於昂貴,想開工廠的人也買不起。

游振偉解釋,科學園區、加工出口區、農業生技園區已經是只租不售,主要是透過公務預算跟園區基金來達成。而過去工業局所開發的園區採用的方式是先向開發商借錢,再賣土地還錢。優點是快速,缺點就是讓工業園區土地私有化,政府想再買回並不容易。

對此,經濟部2015年已提出「產業用地政策革新方案」,要求新工業區保留20%只租不售。現在,行政院已進一步指示,未來將朝100%只租不售,政府也正研擬是否可能引入壽險基金來達成這個政策。

游振偉補充,這是指產業園區,至於依都市計畫法劃定的工業區,不在只租不售的範圍內。

產創條例修法未通過  政府難買回囤積工業土地

但在「現有」的閒置工業區上,卻遇到了難處。游振偉表示無奈,許多閒置土地都已經私有化了,只能透過增加地價稅等方式增加持有成本。這就像有人擁有二、三棟房子,政府不能強迫他一定要住,只能透過機制設計,例如加稅,促使他釋出空屋。

事實上,經濟部今年二月也提出產創條例修法,希望允許工業區閒置土地由政府編列預算買回。但有立法委員認為此事涉及憲法保障人民財產權,因而有不同意見。游振偉說,不是不行,但要更慎重,所以並未納入這次修法條文。

閒置問題遲遲不解決,政府想再新設工業區,批判聲浪不斷。游振偉比喻,這就像年輕人有住房的需求,政府卻不能等空屋全部住滿再蓋新房子。必須一面處理閒置,一面蓋社會住宅、青年住宅,兩者並行。工業區也是類似的概念。閒置問題要處理,但在產權私有化的情況下無法立即達成,新工業區還是需要開發。

缺地是真是假?  工業局規劃新增2211公頃

媒體爭相報導蚊子園區,工商界卻大喊「缺地」,是真是假,能否有個明確的工業土地盤點資料,讓大家看清楚說明白,究竟工業地流失多少,產業需求又是多少?

游振偉說明「缺地」背後隱含二個因素:區位與價格。例如,電子業在新竹、桃園聚集,廠商希望就近尋找土地,彰化或高雄的土地可能就不適用。北部土地價格高,有些行業負擔不起,這也是另一種缺地。

劃設新工業區容易引發不滿,但另一方面,工業土地也在減少中。情況很多種,一種是變更為農地、林地,例如就台中市長林佳龍就承諾停止開發清水甲南工業區200多公頃;並考慮解編文山工業區,讓市民有更多農地或林地。另一種則是變更為住商。由於都市擴張,工業區太靠近人口密集區,縣市政府大方將工業區土地「合法」變為住商用地,或是建商假藉廠房為名大興「工業住宅」。


文山工業區經過多年抗爭,可望改為非工業區。圖片來源:我們的島。

游振偉認為,無論是工業區被改劃設為農、住、商,為了產業的發展,也應該維持合理的產業用地,但他不傾向個案式地變更,而是從縣市整體規劃著手。

游振偉說,工業土地也有總量規畫,就製造業發展之現況與發展,考量經濟成長率與國內資源限制,經濟部定出2012至2020年產業用地需求仍需增加2,211公頃的目標。這是從總體經濟推估的結果,分派到各縣市後,每個縣市就要依據縣市產業發展願景,規劃出適合發展的產業與區塊。如果地方不盡規劃之責,就不會有新投資,對縣市也不是好事。

農歸農 工歸工 農工不爭地靠國土計畫

另一個矛頭指向工業局的,就是落在農地上,數量龐大可能高達6萬多家的農地工廠。雖然農地工廠的政策是由經濟部中部辦公室負責,但工業局作為產業發展規畫者,如何讓農工不爭地?

游振偉表示,這是跨部會問題,過去各部會互相指責。現在各部會合作,由農委會主導,近日正在推動地2016年520以後新建農地工廠即報即拆政策,工業局也很贊同。雖然未如民間期待把拆除工廠時間點拉到2008年,還是期待第一波行動先止血,不然永遠會有新的農地工廠跑出來。

游振偉表示,進入工業區的合法工廠要負擔污染防治的成本,違章工廠的存在是一種不公平競爭。但對於如何讓違章工廠進到工業區也很為難。工業局開發彰濱工業區電鍍專區,第一期招商15年,廠商都不願進駐,原本已經打算放棄第二期,改為一般區了,後來檢察官出面大舉掃蕩違規電鍍工廠,第一期迅速賣完,還加緊開發第二期。

現在電鍍專區一、二期都已經飽和,這段檢察官出面的案例已成眾人津津樂道的經典。不過,農地工廠只能靠檢察官?行政院即將大舉進行的農地工廠即報即拆,有可能引導農地工廠進駐工業區?

對此,游振偉認為還待觀察,但至少可以遏制住農地工廠擴增的趨勢。更長遠來講,要讓農歸農、工歸工,不再農工不分,還是寄望國土計畫。未來國土計畫四種分區,農業在農業發展區,工業在城鄉發展區,跨區變更變成很困難,就不再有農工爭地的問題。