中央強力主導 中國推動以國家公園為主幹的保護區體系 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

中央強力主導 中國推動以國家公園為主幹的保護區體系

建立於 2017/11/01
作者:劉琴(中外對話研究員)

中國大力打造的國家公園體系會是什麼樣子?它對中國現存的自然保護體系會造成衝擊?

從青藏高原的三江源頭到首都北京郊區的長城腳下,從僅存27隻野生東北虎的黑龍江到西南腹地的貓熊棲息地,中國正在試點營運10個國家公園,並計劃於2020年前正式開張。這些被民眾看作「寶地」的自然保護地(protected area,台稱保護區),將成為中國展示「生態文明」建設成果的櫥窗。

9月26日,中共中央辦公廳和國務院共同頒布《建立國家公園體制總體方案》(以下稱方案),這份來自最高決策機構的決議,儘管細節仍待完善,但從這份藍圖中足以看出,中國前所未有的重視自然保護地管理。

「國家XX公園」將成歷史

其實,帶有國家公園字號的各類公園在中國有很多,如國家森林公園、國家地質公園、國家濕地公園、國家海洋公園等,這些公園隸屬於不同的管理部門。

但一旦建立國家公園的標準,這些「國家XX公園」將面臨清理。國家林業局昆明勘察設計院院長唐芳林說,國家公園主管部門成立以後,將帶頭制定國家公園標準,對於目前一些符合條件的國家公園實體單位,經過必要程序認定,可以納入國家公園體系,對於不符合要求的,就不能再擅自叫國家公園了。

唐芳林說,國家公園是國家名片,要堅持高標準,過多過濫會降低國家公園的品質,不能體現「國家代表性」。 「我們初步梳理了潛在的具有國家公園稟賦的區域,估計中國的國家公園數量不會超過100個。」

清華大學景觀學教授楊銳認為,一些由省級政府或職能部門指定的名稱上的「國家公園」沒有以生態系統保護和全民福利為目標,有些冠以國家公園的名義而成為搖錢樹(門票價格高)。而國家公園的建設和管理應當是中央政府,而不是其他級別政府的責任和義務。

不過,未來負責管理全中國各國家公園的主管機構具體將是什麼樣的,目前尚不清楚。

採礦、開發等經濟活動破壞自然保護區的現象已經困擾中國多年。雖然各級政府已建立多種類型的自然保護體系,總面積佔國土面積的近20%,但由於多頭管理、各自為政等問題積弊很大,生態環境仍日趨惡化。今年受到中共中央和國務院高調批評的祁連山國家級自然保護區,光是違法採礦項目就有52個。

風景綺麗的祁連山國家級自然保護區僅違法採礦項目就有52個。圖片來源:Stefan Wagener

風景綺麗的祁連山國家級自然保護區,光是違法採礦項目就有52個。圖片來源:Stefan Wagener

保護至上,限量旅遊

與國際自然保護聯盟(IUCN)對「國家公園」所做的國際通行定義一樣,中國官方認可的國家公園將主要負責保護珍貴的自然地形地貌和生態系統的「原真性和完整性」,與此同時適當開展與自然保護功能無衝突的經濟活動,主要是科學研究、教育、遊憩,園區內已經存在的工礦企業需要退出國家公園。

在保護的方面,方案提出,國家公園屬於禁止開發區域,將被納入全國生態保護紅線區域管控範圍,實行最嚴格的保護。

唐芳林指出,國家公園中可以有小面積比例的遊憩展示區和傳統利用區,但這些要服從和服務於保護需求。

全球環境研究所(GEI)生態保護與社區發展項目經理彭奎則表示,公園裡的社區經濟發展、教育、體驗等活動如何確保不違背與「最嚴格保護」的宗旨,如何把握尺度和邊界是個問題。

此外,國家公園將秉承公益性、全民性原則,一改飽受詬病的高價門票。但這一點也可能將中國最具盛名的風景擋在門外。早在2014年,發改委就選定張家界作為國家公園候選,但據業內介紹,降低票價的要求讓張家界等望而卻步。

不過,低票價也可能導致遊客大量湧入國家公園,即使限制人數也會造成一票難求、甚至工作人員與「黃牛」操控門票的局面。

生態移民與社區共管

除了外來的旅遊者,如何處理保護工作與自然公園範圍內的居民關係同樣成為關注焦點。方案明確提出,對國家公園範圍內的居民實施差異化處理,位於「重點保護區域」內的居民將面臨「生態移民」,而其他區域內的散居居民也可能會被安排聚居。彭奎擔心,諸多國家公園內居民眾多,且部分居民(如三江源的牧民)是國家公園有機組成的一部分,對於如何妥善搬遷這些居民,各方可能存在理解的差異。此外,什麼樣的區域屬於重點保護區域,方案中也並未說明其判斷標準。

不過在彭奎看來,方案特別提出「建立社區共管機制」,鼓勵透過簽訂合作保護協議等方式讓原住民參與建設管理國家公園,是保護體系改革的重大進步。

土地和資源面臨重新分配

與國外不同的是,中國試點的國家公園內的自然資源,如森林、山嶺、草原等有的是全民所有制,有的是集體所有。換句話說,這些自然資源的資產所有權由中央政府和省級政府分級行使。

方案明確提出,等到條件成熟,所有國家公園內的土地和資源所有權全部收歸中央政府「直接行使」。

如何實現產權的交接?以土地為例,方案提出,在充分徵求其所有權人、承包權人意見基礎上,優先通過租賃、置換等方式規範流轉集體土地,由國家公園管理機構統一管理。

但有意見認為,這樣做可能導致地方把最好的資源劃給中央後,卻沒有任何直接的補償和收益,必然會增加中央與地方的矛盾。儘管方案專門提出強化生態補償機制,但誰會是這種補償的受益者,方案沒有明確提出。

自然保護地體系建設拉開序幕

唐芳林告訴中外對話,國家公園體制不只針對國家公園,而是針對包括國家公園、自然保護區等在內的整個自然保護地體系的管理體制。建立國家公園體制,不僅僅是建立若干國家公園實體單位,而是健全自然保護地管理體制。

這也意味著,其他類型的自然保護地不會被取代。沒有被整合進入國家公園的自然保護區、森林公園、濕地公園、地質公園等其他自然保護地仍然是受保護的。

國際自然保護區聯盟(IAPA)首席科學家、IUCN世界保護地委員會副主席中國區主席解焱博士十年前就提出用「自然保護地」術語來統稱中國所有得到保護的自然區域。她用「興奮」兩字來形容她看到方案後的心情。「這個方案非常符合中國現況,」解焱說。

她說,他們在2012-2013年推動的「自然保護地法」的核心建議,在這份方案中得到了體現,比如 「建立分類科學、保護有力的自然保護地體系」,「把過去的分頭管理改成由國家來主導」,「國家加大資金投入」等。