吳宗謀:作田人的民主 珍惜水利會的公法人地位 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

吳宗謀:作田人的民主 珍惜水利會的公法人地位

建立於 2017/11/17
作者:吳宗謀(中央研究院法律學研究所助研究員)

農委會副主委陳吉仲說明農田水利會改組。攝影:陳文姿。

大多數政治社會中重要的制度變革,必然在兩個同樣正當、但可能互斥的目標彼此拉鋸之間進行。一是回首過去,另一則是展望未來。目前以農田水利會形式存在的台灣灌溉團體是個熟悉的陌生人。這些團體存在於台灣的時間長達100至300餘年不等。但感動於嘉農棒球隊與八田與一事蹟者多,曾經歷並肯定故事背後台灣灌溉團體之政治經驗者,則已逐漸凋零。弔詭的是,過去兩個殖民外來政權把這項政治經驗當成寶,標榜本土的政權卻把它當成草。水利會是維持自治的公法人地位,或是反自治的官治化,將決定追求獨立自主的政治路線是否消滅從本土長出的漢人協商自治典範。

兩個殖民外來政權各有重視台灣灌溉團體自治的觀點,共通之處很現實,是因為有組織、有秩序,所以省錢、省力、失敗風險低。

日本本土的地方自治制度是確立戰前體制中最核心的議題之一,必須在《憲法》施行、國會開議前完成。其中灌溉設施興建與營運的任務與經費分攤,成為中央地方政治關係長期的戰場。在殖民地台灣,日本當局避談地方自治,別無選擇下只能一方面維持灌溉團體向來的自律與自主,另一方面提供類似清帝國、但更有效的紛爭解決權力,交換行政的監督與指導權。稍微開放但矮化台灣地方自治的中華民國體制下,包含留美農業專家在內的立法院經濟委員會更將台灣灌溉團體當成值得帶回中國大陸的榜樣。

成功經驗並非偶然。已故諾貝爾經濟獎得主歐玲(Elinor Ostrom)提出的共享資源管理八原則與本土耆老的口述歷史都顯示,對於包括水源在內的共享資源,有明確組織內外之別,組織內成員都能參與的自治與自律,可能較有助於永續利用。台灣灌溉團體自治自律,建立在自由農民因付出開鑿渠道的勞力,而享有不同於土地權利、且可讓與、繼承的水權這兩個基礎條件上。稱之為台灣版的洛克式自然權利亦不為過。從而發展出維護與營運灌溉設施的立法(規約制定)、行政(工程、財務)與司法(紛爭排解)機能。非僅強調專業管理可以取代。農村灌溉秩序需要用水者對群體的歸屬感與自我約束來隨時維繫,等不及機關公務員的周休二日。

不可諱言,台灣灌溉團體在小我的自治自律中跨越兩個殖民外來政權的成功,本土化與民主化後已是負債。他們與過去的政權合作,長期在舒適圈中擱置經濟、環境與政治等多方面的危機。都市化與工業化下的離農、賤農、過度開發與搶水截流,僅有少數水利會發聲抗爭。戰爭動員與戒嚴威權下,與政權形成依恃與扈從關係,內部治理欠缺透明與課責。

然而在治療沉痾之餘,仍需面向未來,積極進取。民主不只是都市人的民主。作田人也懂。要論台灣的地方自治經驗,灌溉團體無論就觸及人數與存續時間都遠勝日治時期進行僅2次的地方選舉。灌溉團體制度改革更應有新一代從農公民的參與。長期關心水利的故大法官蘇俊雄分別在釋字第518號不同意見書與省諮議會訪談中,強調從憲政與法治角度檢討改進長期的本土民主自治實踐,由下而上凸顯台灣的主體性。今日面對水利會改革議題,仍具參考價值。

台中農田水利會尊賢大樓(簡稱水利大樓),位在台中市北區一中商圈。圖片來源:Yoxem/維基百科(CC BY-SA 3.0)。

※本文原載於2017.11.15《蘋果日報》即時論壇