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給脫煤者的建言 跨國研究:顧減碳也顧腹肚

建立於 2017/11/19
本報2017年11月18日德國,波昂訊,特約記者賴慧玲報導

全球超過四成的能源部門溫室氣體排放量來自於燒煤,擺脫對燃煤電廠的依賴是減緩氣候變遷與能源轉型的要務。根據聯合國環境規劃署 (UNEP) 最新發布的《2017年排放差距報告》(The Emission Gap Report 2017),為了達到艱鉅的氣候目標,未來全球高達80%到90%的煤炭儲量必須停止開採和使用,並且須避免新蓋燃煤電廠及逐步淘汰現有電廠,才能縮小巨大的碳排放差距 。

但說來容易做來難,轉型的陣痛會由誰來承擔?如何減輕過程中的社會與經濟衝擊? 關閉燃煤電廠和煤礦場是否又將激化環境保護與勞工生計的衝突呢? 在德國波昂氣候變遷會議上,跨國研究團隊、勞工組織與環境團體攜手提出解方,呼籲各國政府推動兼顧勞工權益與氣候目標的「公正轉型」 (just transition),讓脫煤不用犧牲工人和社區利益。

煤電轉型勢在必行

「煤電轉型 (coal transition) 正在成形。」法國智庫永續發展與國際關係研究院(IDDRI) 氣候及能源資深研究員薩托 (Oliver Sartor) 15日在波昂氣候變遷會議一場邊會上直言,由於《巴黎協定》與再生能源成本迅速下降的挑戰,煤電的未來充滿變數,是時候認清「煤電轉型已無可迴避」。

英國氣候變化與工業部長佩里在英國角公布英國「潔淨成長策略」(Clean Growth Strategies),彰顯英國政府要在2025年前擺脫煤炭的決心。(攝影:賴慧玲)
英國氣候變化與工業部長佩里16日在英國角公布英國「潔淨成長策略」(Clean Growth Strategies),重點之一是讓英國在2025年前擺脫煤電。攝影:賴慧玲。

無獨有偶,16日英國與加拿大帶頭發起「脫煤者聯盟」(The Powering Past Coal Alliance),目標是在下屆氣候變遷會議前募集超過50個國家加入脫煤行列。目前成員已超過20 個國家和地區,包括法國、荷蘭、義大利、紐西蘭、瑞士、斐濟及華盛頓州,但獨缺中國、德國、澳洲與美國等煤炭和煤電大國。

聯盟宣言開宗明義指出,燃煤電廠是溫室氣體排放的主要元兇,且每年全球80萬人死於相關空氣污染,煤電逐步退場已刻不容緩。

「脫煤者聯盟的成立向世界宣告燃煤的時代已經過去。」英國氣候變遷兼工業部長佩里 (Claire Perry) 直接打臉美國的「潔淨煤炭說」,強調:「煤炭是最髒、汙染最嚴重的電力來源。減少全球的煤炭消耗應是所有國家迫切的要務。」

淘汰煤電的驅力還來自能源市場。薩托與同僚在今年6月發表的六國煤電轉型案例研究中指出,近年能源市場結構變化快速超乎想像,煤炭產地和能源公司若對這波趨勢反應不及,恐將面對經濟現實的嚴峻考驗。

公正轉型怎麼轉?

IDDRI 資深研究員薩托發表煤電轉型最新研究成果。(攝影:賴慧玲)
IDDRI 資深研究員薩托發表煤電轉型最新研究成果。該研究為IDDRI 與跨國研究團隊「煤炭轉型:關於煤炭未來的研究與對話(Coal Transitions: research and dialogue on the future of coal)」研究計畫的一部分。攝影:賴慧玲。

那麼,要如何擺脫煤電呢? 薩托在邊會上發表一項新研究初步成果,強調煤電轉型不單是能源議題,還須做到社會、經濟的「公正轉型」。

他指出,若只聚焦在碳定價和調整能源結構中燃煤及再生能源的占比,政府將無法應付轉型帶來的社會及經濟衝擊。因此,脫煤背後社會、經濟、金融、與政治上的根本問題,必須同時處理。若處理不當,轉型過程中的社會衝突與經濟代價,將影響政府與民眾對能源轉型的支持,與及時採取必要氣候行動的意願。

該研究指出五個亟需處理的政策缺口:避免將轉型成本轉嫁到勞工身上,衝擊工人家庭生計;提出替代選項建立煤礦與煤電社區的經濟韌性,防止在地經濟衰退造成世代貧窮;停止以補貼等方式投資煤電產業,以免資產套牢;針對國際性的煤炭商品進行跨國政策協調;以及鼓勵公私部門提供金融支援,協助煤電轉型。

實際的有效做法,包括提出確實可信的方案,說服煤電產業工人脫煤後仍可獲得體面、待遇良好的工作;事前即由在地社區領導並參與在轉型策略之中;積極引入再生能源產業進場;確保國家自主減碳貢獻 (NDC) 與脫煤政策和全球煤炭市場趨勢一致;提早行動減少轉型成本,並確保私部門能共同承擔成本等等。

公正轉型是啥米?
公正轉型 (另譯為「公正過渡」) 最早由北美工會在1990 年代提出,旨在協助因嚴格的環境法規而失去工作的勞工。隨著時代推移,工會開始將公正轉型與氣候行動聯結,定義也擴展為「在轉型過程中,針對友善環境及社會永續的工作、部門和經濟型態進行審慎的計畫與投資」。

國際工會聯合會秘書長布羅 (Sharan Burrow) 認為,公正轉型是讓人們對結構性轉變建立信心的第一步。在國際工會聯合會與夥伴的努力之下,2015 年聯合國永續發展目標(SDGs) 與《巴黎協定》皆明文置入公正轉型的精神或文字。同年聯合國國際勞工組織 (ILO) 也出版轉公正轉型的指導原則,強調必須確保勞工有組織和談判的權利;基於勞資雙方或與政府三方社會對話的基礎上進行協商;以及提供勞工醫療和收入的安全保障。(參考資訊:公正轉型中心報告〈Just Transition: A Report for the OECD〉

「我們應尊敬化石燃料產業勞工對今日繁榮經濟所做的貢獻。」國際工會聯合會 (ITUC) 公正轉型中心 (Just Transition Center) 主任史密斯 (Samantha Smith) 呼應薩托,強調轉型的過程必須讓工人們有安全感,同時對未來新生活懷抱希望。因此,政府在進行煤電轉型時,不能只是關閉煤電廠,須試著利用氣候政策創造更好的工作機會來取代既有的工作崗位。

她提醒,企業也應負起責任,提供員工轉職訓練與新的工作機會。例如義大利電力公司 Enel 在關閉國內的火力發電廠時,即與義大利工會夥伴進行轉型協議的社會對話,提供員工人才保留、技職訓練、重新調派和資深員工優退的措施,保障員工權益,便是勞資合作的優良案例。

從敵人到戰友:環境與勞工運動的結盟

需要合作的不只是勞工與資方。訴求關廠的環境和氣候行動,常面臨工人顧飯碗的挑戰與拉扯。波昂氣候峰會前進行大規模煤礦占領行動的德國環境團體 Ende Gelände,便曾在2016年德國東部的反煤抗爭中,與擁煤方發生激烈衝突,「有些人拿著德國工會聯合會 (IG BCE ) 的旗子,但我們也不知道他們是不是真的工人。」成員耶克 (Anton Jäkel) 說。

面對氣候行動帶來的紅綠運動衝突,公正轉型似乎提出了一種解方。由勞工運動發展而來的公正轉型概念,在本屆波昂氣候會議中持續獲得環境運動團體迴響,成為「氣候正義」倡議重要的一環。國際工會聯合會便與國際綠色和平組織便於15日共同舉行邊會,暢談雙方在世界多國發展的合作經驗。

國際綠色和平組織執行長摩根 (右) 與國際工會聯合會秘書長布羅(左)對談環境與勞工運動如何共同推動公正轉型。(攝影:賴慧玲)
國際綠色和平組織執行長摩根(右)與國際工會聯合會秘書長布羅(左)對談環境與勞工運動如何共同推動公正轉型。攝影:賴慧玲。

「當我越深入轉型議題和氣候變遷的根本原因,就越體認到與勞工組織合作的重要性。」國際綠色和平總幹事摩根 (Jennifer Morgan) 表示,環境與勞工運動面臨的是同一個結構、同樣的動態權力關係,因此,環境團體將與勞工和他們的家人站在一起監督政府和企業,尋找共同、永續的未來。

國際工會聯合會秘書長布羅 (Sharan Burrow) 也說,公正轉型的概念能獲得國際關注,得力於綠色和平及其他夥伴團體的協助。未來雙方仍有許多合作的機會,例如如何以再生能源產業幫助煤電勞工及社區持續擁有穩定的收入和工作。

加拿大魁北克勞工聯合會 (Quebec Federation of Labor) 成員宏杜 (Patrick Rondeau) 在會中分享與加拿大綠色和平開始的「秘密戀愛關係」。約自四年前,雙方開始一系列的合作論壇,工會團體以工作和經濟議題挑戰綠色和平,綠色和平則回敬氣候正義問題要工會思考,藉此尋找魁北克能源轉型的共識。現在,不僅科學論述較強的綠色和平成了他們諮詢的對象,他們也引薦綠色和平給魁北克勞工退休基金,成功說服基金撤銷對煤炭產業的投資。他們也反過來督促綠色和平從「反對化石燃料」的運動論述,進階到「提出另類方案」的論述層次,給勞工朋友一個交代。

除此之外,挪威地球之友 (Friends of the Earth) 與挪威總工會 (Norwegian Confederation of Trade Unions) 等公民團體也合作推出「Bridge to the Future」系列活動,一起出版文宣,藉機了解彼此的語言和界線,共同探討公正轉型與綠色工作的意義。西班牙綠色和平也與國內工會聯手撰寫煤炭轉型報告,結合兩股運動能量督促西班牙政府推動公正轉型。其他勞工與環境團體代表的經驗則顯示,當政府對於轉型過程中社會底層所付出的代價反應遲緩,來自民間的合作力量便顯得益發重要。

積極政策管理,讓公正轉型發生

不過,民間團體再怎麼努力,轉型過程中難以迴避的社會和經濟衝擊,政府依然責無旁貸。

「在人類歷史中,轉型並不稀奇,也絕不光鮮美好。但要邁向低碳社會,這場煤電轉型必須發生。」與IDDRI 共同執行煤電轉型計畫的獨立組織 Climate Strategies 資深顧問德蒙 (Henry Dement) 結論道。

他認為轉型的速度雖然難以掌控或預測,但可以確定的是,為轉型做準備總是需要時間,而且轉型的結果是可以管理的。政府及企業常以各種懷疑和不確定性當作不作為的藉口,但若準備不及,後悔也來不及了。他提醒,唯有透過政策積極管理,公正轉型才可能發生。

德國褐煤發電廠紐拉特(Neurath)發電廠。圖片來源:TelepermM(CC BY-SA 4.0)
德國褐煤發電廠紐拉特(Neurath)發電廠。圖片來源:TelepermM(CC BY-SA 4.0)

※本文與台達電子文教基金會低碳生活部落格合作刊登

作者

賴慧玲

環境圈的雜食動物,練習當好一名研究者、記者和翻譯。