環境律師張兢兢:中國亟需監管海外投資的環境和社會影響 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

環境律師張兢兢:中國亟需監管海外投資的環境和社會影響

建立於 2017/12/14
作者:張春(中外對話高級研究員)

相比指引和鼓勵,環境律師張兢兢認為中國政府和立法機關更應該做好監管和追責,為海外投資設置堅固的法律底線。

伴隨著「一帶一路」倡議的提出,中國連年增長的海外經濟活動更加引人關注。僅在拉丁美洲,中國直接投資就已超過1100億美元,在巴西等國的外商直接投資額,中國已經和美國、西班牙不相上下。

隨著哥倫比亞結束長達半個世紀的內戰迎來和平,這座南美第三大產油國亦有可能躋身巴西、秘魯、墨西哥、阿根廷之列,成為中國油氣企業追逐的新目標。

越來越多的評論家認為,礦產等大宗產品為主導的貿易合作無法幫助拉丁美洲實現永續發展。而由於環境和社會意識的薄弱,中國企業與地主國社區的互動屢屢遭遇挫折。儘管近年來,中國不同政府部門先後發佈多個關於提升海外經濟活動環境社會表現的指導性政策文件,中國企業的國際形象並未有改變。


中國環境公益律師張兢兢。

環境律師,華盛頓環境法研究所(Environmental Law Institute)訪問學者張兢兢從2010年開始關注中國海外投資項目引發的環境社會風險。過去一年,她在拉丁美洲、非洲和亞洲的多個國家進行調查,到訪了多個有中資參與、產生社區環境衝突的礦產項目,去瞭解企業和當地產生衝突的文化、政治、法律背景,中資企業與社區交流的方式,以及解決衝突的方法等。

我們在北京與她進行了一次深入的訪談。在採訪中她坦言,相比種種最佳實踐的指引,中國政府和立法機關更應該做好監管和追責,為海外投資設置堅固的法律底線。

中外對話(下文簡稱「中」):您一直在做中國海外投資環境風險的調查,過去這一年的調查有什麼特別感觸?當地居民怎麼看待您這個來自中國的公益律師?

張兢兢(下文簡稱「張」):中國海外的投資確實引發不少環境和權利損害的問題;而且中國公司在海外非常不善於處理社區關係。

這一年在非洲、南美和東南亞的調查研究中,我聽到最多的是來自中國海外投資所在國受影響的社區、本地NGO對中國公司不透明、難以溝通的抱怨。很多大型採掘類項目、基礎設施項目是多國企業聯合投資,但出現問題時,輿論首先指向中國公司,因為中國公司在環境表現上的形象不佳,又不善於溝通交流。經常聽到他們解決當地投訴的方式和在國內是一樣的,就是告訴投訴者:你們去找你們的政府去,我們這個項目是你們的政府招商引來的。

我在獅子山共和國北部調研的中國國企投資的一個鐵礦,是由於合伙的英國上市公司申請破產,中國公司不得已買了對方在該項目的份額,成為了該鐵礦項目的唯一所有者。

我和在地NGO一起去調查的時候,村子裡孩子們特別興奮,不斷用當地語言重復著一個詞,我問同行的NGO同事,她說孩子們是在說「白的白的!」。我是他們見到的第一個中國人,所以被孩子們當成了「白人」。

很顯然,中國公司的中方員工從來沒有到過和礦區比鄰的這些村子;在我之前,山區裡的村民們沒有見過中國人。在隨後和當地NGO一起與當地行政長官(district chief)見面時,他也表達,從鐵礦勘探到開採,他只見過中國公司委託的兩位本國管理人員,但是從沒見過中方管理人員。

鐵礦的開採毫無疑問地影響到當地村民的生活,臨近礦區的三個村落被搬遷,未搬遷的村莊則面臨著飲用、灌溉水的污染和露天開採帶來的噪音污染。我去的村莊附近的河流呈現鐵鏽色,而礦區位於河流上游,污染情形顯而易見。當地行政長官代表轄區內的民眾向企業反映污染和土地問題,但公司的回覆是這個項目是國家政府引進的項目,如有問題,他只能向首都的政府部門反映。中國公司迴避和疏於交流的狀態在這個礦區的土地和污染爭議裡充分體現。

此外,獅子山共和國2002年結束長達十年的內戰,社會重建的過程還在持續中;土地的所有權也沒有完成。中國公司礦區涉及到的土地問題,基本是以口頭約定的方式確定的,包括村民的拆遷,如何徵地,怎麼建房,全部是口頭的;沒有文書來確認土地的歸屬,這也留下了公司礦區和社區矛盾的隱患。

因為伊波拉爆發的原因,這個礦場實際運行時間不算長,造成水和土壤污染的程度還不嚴重。但是因為礦區是露天開採,加上熱帶地區雨量充沛,露天礦區的重金屬成分很容易在雨水衝刷下進入河流、滲透到土壤裡。如果公司不採取合理的防範和治理措施,可以預見今後污染問題會越來越嚴重,並影響村民的生活和身體健康,公司和相鄰村莊的衝突在所難免。

中:在革命軍(FARC)和政府簽訂了和平協議之後,哥倫比亞可能是一個新的投資去向,但是礦產等投資區域往往比較偏僻,而且可能在革命軍的控制之下。就您的調研瞭解來說,有什麼好的經驗可以幫助緩解企業和當地社區的衝突的麼?

張:我沒有聽到特別好的案例。中國五礦化工進出口商會(五礦商會)發佈的公司社會責任指引,可以作為一個參考,只不過它是一個很高的標準。另外,它是針對礦業的,不適用基礎設施等項目。或許可以將一些原則分解出來進行使用。更可行的是進行中國和哥倫比亞在環境法、勞動法方面的交流,將比較先進的中國立法和執法經驗,比如中國的環保法第五章註1「信息公開和公眾參與」介紹到哥倫比亞,供他們的立法者和行政機關參考。這是中國已經在操作實行的。中國有很多的NGO依此獲取環境訊息、組織聽證會、發起公益訴訟,中國的社區和公民也借此來維護自己的權利。這個是更務實的,中國公司也更容易理解。

中國投資建設的位於厄瓜多的Coca-codo Sinclair水電站工人們。圖片來源:Agencia de Noticias Andes
中國投資建設的位於厄瓜多的Coca-codo Sinclair水電站工人們。圖片來源:Agencia de Noticias Andes

中:您對考慮在哥倫比亞投資的中國企業有什麼建議?

張:我覺得,首先是需要有一個開放的心態,和當地受影響的社區和個人,以及當地NGO去進行溝通和交流,不能只和政府交流。企業需保持開放的姿態。很多問題是可以協商解決的,比如多賠一點地(或是錢),或者幫助社區把住房改善一些,修一條好點的路,這些都是非常實際、有效的。有些時候甚至只是需要減少粉塵污染這麼簡單的工作。

我調查的兩個礦業開採引發衝突的案子,其實村民抱怨的是一個簡單的問題,就是裝載礦石的貨車載重很大,然而公司為此修的路品質不好,粉塵很大,噪音也很大,村民日常生活受到了往來礦區車輛的嚴重影響。這麼簡單的事情,本是可以去討論協商的,完全沒必要到發生衝突、動用警力甚至產生人身傷亡的程度。但在秘魯的礦區出現了村民在和礦區的衝突中傷亡

這類問題,只有有意願,公司也是有能力去解決的。我覺得中國公司經營者應該意識到,需要打交道的不僅是當地政府,也有當地公眾,環保組織,甚至是工會。不能去迴避問題。

中:中國綠色金融委員會最近剛和幾個與投資相關的全國性行業協會聯合發起了一份海外投資的環境風險管理倡議。您怎麼看這個倡議?您走訪過的海外投資地主國人士又是怎麼看待這種政策文件的?

張:我看到了倡議的英文版,雖然起草制定的主體不同,但是目標和效果上來說,它和2015年五礦商會頒布的《中國對外礦業投資行業社會責任指引》和《中國負責任礦產供應鏈盡責管理指南》(2017年7月修訂)是類似的,都是表達良好願望的。真正落實到怎麼去實施,目前還沒有透過法律形式具體化和保障。

而事實上,更值得注意的問題是,中國海外公司、中國投資所在國的環保組織、社區、個人對與中國海外投資的法律、政策的性質往往有誤解。

經常被海外的環保組織、社區討論、援引使用的是這幾個文件:2012年銀監會頒布的《綠色信貸指南》;2012年中國對外承包工程商會頒布的《中國對外承包工程行業社會責任指引》;2013年商務部和環保部頒布《對外投資合作環境保護指南》;以及前述2015年中國五礦進出口商會發佈的兩個指引文件。這些都是行政機關、行業商會、公司自行制定頒布的指南、指引,不是法律。我國現在並沒有規範中國公司海外投資環境和社會影響的統一法律,只有零星散見於行政法規、部門規章裡的相關規定。

我在今年的調研過程中發現,中國海外投資地主國的NGO、社區對這些文件有很模糊的認識,無法清楚區分這些文件和中國法律法規的區別。

五礦商會的《中國對外礦業投資行業社會責任指引》,吸收了《聯合國工商企業和人權指南》的原則和其它一些國際實踐,比如「自主的和事先的共識」(free and prior consent),是非常高標準的指南。如果中國礦業公司在進行海外投資時能夠自願使用這個指引,將會大為減少和社區的矛盾、控制環境風險、減少對勞工權利等的影響。

但是從現狀看,這個立意良好的高標準指引,大部分中國公司目前是無法做到的。雖然我國在環境領域的訊息公開和公眾參與在過去十多年取得了長足的進步,《環保法》將這種進步以立法的形式確定了下來,但如果將《環境保護法》第五章《信息公開和公眾參與》與這個指引中關於項目訊息公開和公眾參與的規定相比,我們會發現兩者之間有著一個不小的差距。把這個指引和中國投資所在的發展中國家環境法的內容相比,也不出意外地會是一樣的情形。

無論是中國法還是地主國的法律,設定的是公司必須遵守的底線;而《指引》代表的是底線之上的、公司可以採取的最好做法;它具有指引性、導向性,不是馬上可以實現的,而是中國公司應該努力的方向。

此外,理論上,行業商會制定的規則,只適用於加入商會的會員。加入五礦進出口商會的中國母公司是會員,但是它們在海外運營的、以合資、參股或收購形式在地主國註冊的法律實體,它們並非五礦商會的會員。這是會員制的行業商會指南的局限性。

對這類的指南,一些海外NGO在解讀時,將它們和中國的法律放在一起分析,認為可以拿來作為在對中國海外公司進行倡導活動的壓力點(pressure point)。雖然它們會提及這些指南的非強制性,但是,因為沒有明確地分析出法律和這類非法律的指南的區別,會給不瞭解中國政治法律制度的、地主國受到中國海外投資影響的社區和個人一種印象:這是中國公司「應當」遵守的標準;若沒有遵守,就應當受到譴責和承擔責任。

還有些海外NGO呼籲要給這類的指南加上「牙齒」。這類關於企業社會責任的指南,是對公司「社會責任」標準的設置;如果給它加上強制執行的「牙齒」,這將不再是「社會責任」,而是法律責任。公司的社會責任,是公司遵守法律基本底線後的更高自我約束和要求。

中:所以倡議、指南本身是沒有約束力的,還得靠法律來約束。您剛才提到,針對中國企業的海外環境和社會影響,中國現在只有零星散見於行政法規、部門規章裡的相關規定,沒有專門的法律,能否具體談談,目前中國海外投資都受到哪些監管?

張:對中國公司來說,在國內的行為是中國的法律來約束他們,國外就要受中國投資地主國法律的約束。此外,就要看雙邊的投資貿易協定。

中國海外投資商務活動在國內階段是有一定程度的監管的,體現在對資金輸出的行政審批環節:公司要拿到商務部的許可之後才能到國家外匯管理局去轉款。而中國海外投資地主國的法律,在規範有中國資本參與項目的環境和社會風險上有主要的作用。

但是對這些投資的海外環境和社會影響,現在的中國政府是持指導而非監管的態度。前面提到的《對外投資合作環境保護指南》等政策文件,大多數條款都使用「鼓勵」的字樣,即使使用了「應當」的條款,也不對不作為的後果設置法律責任。

中國作為資本輸出國,是否就能迴避監管責任呢?必須了解到,在經濟全球化的今天,公司的經濟活動已經不再局限於一個國家的政治法律疆界之內。《聯合國工商企業和人權指南》的起草者、哈佛甘迺迪學院教授John Ruggie 今年發表的一篇文章認為,在全球化的今天,許多跨國公司有著比一些小國家有更強大的經濟影響,如Apple、阿里巴巴。但對於環境治理而言,全球沒有一個統一的法律制度來規範這類經濟體。你可以看到,這些公司有最好的律師和會計師,可以幫它使用法律的灰色空間。不同國家在同一問題上的法律尺度不同,它就可以利用這種差距來實現公司的利益最大化。母公司在中國的跨國公司,和BP、Shell等總部在歐美發達國家的跨國公司在追逐利潤的本質上並無實質區別。

但歐美跨國公司在自己國家被比較完備的法律監管、被環保組織和公民起訴,逐漸被逼發展出一套處理環境風險和社區關係的做法。反觀中國公司,在國內環境表現名聲不佳,在海外投資造成環境問題後又迴避與當地社區、NGO的溝通,很容易稱為眾矢之的。

一個負責任的經濟大國,要對源自自己國家的經濟實體在其他地區的經濟行為進行一定程度的監管,這個責任,中國應該勇於去承擔。這個確實是一個很高的標準。我們需要說服我們國家的政府去負起這個責任,因為這符合中國的利益,作為一個大國需要這個形象;也因為符合中國公司的利益,會減少環境風險和衝突引發的對中國公司資產的危害。

中國是《聯合國經濟社會文化權利國際公約》的締約方,承擔著公約下的義務。經社文公約委員會今年七月在一條對公約的解釋中呼籲簽約方,當一國的商業主體行為產生了對經濟社會文化權利影響時,該成員國的公約責任不受國界的限制。

中國也有對控制氣候變遷的全球行動的承諾。我在肯亞和蒙古瞭解到中國資金支持的、中國公司承建並將運營的煤電項目受到當地居民和NGO的激烈反對,當地環保組織已經針對這些煤電項目提起一系列的法律行動。如果中國政府對這些中國公司的海外商務行為不加以監管的話那對世界的承諾就有一半成了空頭支票。

從上世紀的改革開放之後,政府推動「走出去」的政策,到現在作為國策「一帶一路」更大規模地推動中國公司在全球範圍活動,如果政府不承擔監管的義務,中國作為一個主權國家對國際社會的承諾就會落空。

不過,政府已經表現出了對中國企業境外投資環境影響進行一定程度監管的意願。國家發改委正在對《企業投資管理辦法》草案徵集公眾意見,並且正在制定一份敏感行業清單,這些行業的海外項目將需要接受額外的核准程序。

中:有觀察人士認為,拉美國家在環境執法上似乎對中國公司壓低了門檻,應該加強自己的環境執法力度。這一點您怎麼看?

張:我覺得不能說這些國家只是對中國公司放鬆了監管,而可能是對所有外來資本都如此。原因不難想象,是當地希望引來更多投資。但中國公司採用中國國內經營的慣例,特別明顯地力爭和當地政府建立起比較好的關係,以期在出現社區和公司的糾紛時,政府會傾向於保護公司的權益。

我交流過的一些非洲和拉美的環保、人權NGO表示,中國公司在他們國家的商業運作中,對當地官員行賄受賄行為是之後產生土地、環境、勞工糾紛的根源;雖然他們並沒有提供非常明確的證據來支持他們的說法,但這樣的表達經常可以聽到。

跨國公司商務活動的腐敗問題是普遍存在的問題,特別是當它們在法治本來就比較薄弱的發展中國家營運時,情況尤為明顯。美國是透過「海外反腐敗法(Foreign Corrupt Practice Act)來監管和美國有關聯的公司的腐敗行為,控制他們利用腐敗達成交易的可能性。中國目前沒有這樣的專項法律,只有在《刑法》第164條有一個罪名的規定(「對外國公職人員、國際公共組織官員行賄罪」),而且目前沒有看到根據這一條定罪量刑的案例。

中國海外投資地主國法律的監管程度,很大程度決定了中國公司在環境、勞工、透明度等方面的表現。在加拿大、美國、澳洲、南非,中國公司通常表現出遵守法律的狀況,因為當地的法律完備、環保人權組織對於污染者提起法律行動已經有了多年的經驗積累。事實上,中國公司也願意去那樣的國家,風險小。

中:您對關注中國投資項目的海外當地NGO又有什麼樣的建議?

張:去瞭解更多中國公民運動的特點。非洲和拉美國家是民主選舉制的國家,他們的NGO習慣了在這樣的政治環境裡工作。但中國有著非常不同的政治結構和環境,中國的環境運動是一個從上到下和從下至上並行的進程,並借助了行政力量。例如在環評風暴中,其實就有很多NGO和環保局配合的行動。海外NGO瞭解這些之後,再選擇合適的倡導手段,以及選擇合適的中國合作夥伴。當然現在沒有太多中國環保、勞工權益NGO可供選擇。中國本土NGO本身也在夾縫中生存,有視野有能力去關注中國國境之外的議題的,還不多。

註1:《中華人民共和國環境保護法》第五章,是關於信息公開和公眾參與的規定,其中第五十五條和五十六條,規定了重點排污企業應當依法向社會公開污染物排放的相關情況,應編制環境影響評價書的項目在編制環評時要充分徵求公眾意見;而第五十七和五十八條規定,任何公民和組織發現破壞環境行為可以向環境相關主管部門舉報,社會組織在一定條件下可以提起公益訴訟。