開放電業自由化 管制機關應掌握九項任務 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

開放電業自由化 管制機關應掌握九項任務

電業管制機關及其能源轉型能耐建構

2018年05月12日
文:林木興(台大風險社會與政策研究中心助理研究員)、周桂田(台大風險社會與政策研究中心主任)

電業法修正草案從1995年起、七進七出立法院,終於在2017年初歷經半年社會各界討論後三讀通過,展現再次政黨輪替後政府能源轉型改革的決心,將能源轉型入法並開啟新電業法時代,其中規範新設電業管制機關由經濟部於其組織權限下指定。而電業法作為能源轉型的法律工具,其修正面向得以充實能源轉型治理的內涵,這些面向包括環境保護、社會正義、能源民主、公平競爭、穩定供電(林木興、周桂田,2017)。


電業法修正後三讀通過,作為能源轉型的工具。圖片來源:böhringer friedrich(CC BY-SA 2.5)

而台灣面對轉型挑戰的當下,須養成其「轉型能耐」(Transformative Capacity),成為氣候變遷與科技風險的治理者,而其治理也需要創新與轉型,以形成驅動轉型社會的行動網絡(周桂田,2017: 252-264)。1  再者,新電業法規定電業管制機關立法目的、職權範圍,但是電業管制機關如何在眾多治理行動者之間,扮演機關間協調合作、社會各界風險溝通的角色?抑或該機關如何因應能源轉型治理在環境、經濟與社會上的永續發展挑戰?本文擬以組織法的觀點回應以上提問,研討電業管制機關如何透過國家戰略及其政策工具、組織設計及其社會網絡,建構能源轉型的能耐。

首先整理能源轉型重大政策與法律,再依據新電業法整理電業法之立法目的、電業管制機關職權範圍,並建立其間的關連性與分析國家行動者所採取的政策工具,進一步識別治理過程可能參與的利害關係人,透過國家與非國家行動者之間的互動或協作、各種政策工具與治理機制的建立與應用,嘗試勾勒電業管制機關的角色扮演圖像,供有關當局與其他行動者參考,以便促進能源轉型法制的執行及其推展。

機關作為能源轉型時刻新行動者

台灣於2016年進入能源轉型時刻,政府大幅度修正能源經濟法律、國家能源政策,電業管制機關亦經由法律授權成立,能源轉型白皮書與再生能源發展條例修正也在研擬中。Fouquet (2016)從歷史脈絡加以檢視特定部門或總體經濟之能源轉型速度、能源服務的價格、因轉型而引發的事件,證明能源轉型是不可避免的。

轉型過程涉及不同的行動者與驅動力創造一個新的路徑,而各國的經驗不盡相同,有的國家透過制度而加速能源轉型至低污染能源的使用。例如台灣,在2002年於環境基本法明訂政府應訂定計畫,逐步達成非核家園之政策目標,經濟部於2016年民進黨執政後宣布新能源政策,宣示啟動能源轉型與電業改革等七大策略,其中包括核四停建、核一、二、三不延役,於2025年達成非核家園目標與再生能源發電量占國家能源配比20%(經濟部,2016)。

再者,能源局推動既有核電廠核一、二、三不延役,依電業法第95條規定,核能發電設備應於2025年以前,全部停止運轉,另依「核子反應器設施管制法」規定於預定永久停止運轉前三年提出除役計畫,同時核四廢止,於2025年達成非核家園目標(能源局,2017)。另外,2017年經濟部修訂之能源發展綱領,亦宣示達成非核家園,並且積極增加資源投入,全面加速推動系統整合之能源轉型,以逐步降低核能發電配比,其政策配套包含完善能源轉型法制,以提供各部門能源轉型所需市場結構與法制基礎。該綱領包括四個發展目標,分別是能源安全、綠色經濟、環境永續與社會公平,而電業管制機關與社會公平發展目標高度相關,該目標下位綱要方針除能源價格合理化之外,另一個綱要方針為能源市場革新,係分階段推動電業改革。

電業管制機關是電業法第一階段修正後、經由該法授權成立的行政機關,扮演能源轉型國家行動者的角色,而落實電業改革或能源轉型的風險治理。首先,Kern and Rogge(2016)認為能源轉型的重要性,在於以能源轉型因應氣候變遷,但是過往能源轉型並未被有意識地治理,因此主張較快的能源轉型已經發生,並且當今已有不同的行動者投身能源轉型治理,以建置低碳能源系統。另外,Andrews-Speed(2016)以「制度理論」(institutional theory)分析低碳能源轉型,以較為寬廣的視野檢驗組織或「社會與技術政體」(socio-technical regime)的脈絡,並且提出分析架構。2  而台灣電業管制機關作為能源轉型的國家行動者,得以作為協調其他國家或非國家行動者,共同進行轉型知識上的競爭,並且扮演規則制訂者或爭議調解的角色,不僅具有制度擬定、行政調查的權力,也可能具有準司法權,而進行能源轉型風險分擔與利益分配的治理工作。

機關如何設計與是否獨立?

歐盟指令規範會員國應該設置一個獨立主體管制電力供需,並且規定每一個會員國,應如何在國家層級設置單一的管制機關,並維持其獨立性(European Union, 2009)。而德國遵循該指令,依據「能源經濟法」(Energiewirtschaftsgesetz, EnWG)設置「聯邦網路局」(Bundesnetzagentur),管制電力、天然氣、電信、郵政、鐵路之網路系統。

反觀台灣,電業管制機關設置的法源為電業法第3條第4項,該法源載明中央主管機關應指定電業管制機關,而中央主管機關係指經濟部,得以指定三級或四級機關。依據立法院通過電業法修正的附帶決議,經濟部應「於電業法修正通過後一年內,電業管制機關成立前,針對其位階、內容、組織架構、運行規章召開公聽會。」(立法院,2017a)。

亦即經濟部在2018年1月26日之前,應提出電業管制機關組織條例並舉行公聽會,並且該附帶決議中立法委員期待電業管制機關,像國家通訊傳播委員會或公平交易委員會般獨立。而前述獨立機關,乃是依據行政院組織法相當於中央二級機關,而且根據中央行政機關組織基準法,「(獨立機關)指依據法律獨立行使職權,自主運作,除法律另有規定外,不受其他機關指揮監督之合議制機關。」,經濟部若要設置三級或四級的獨立機關,須研擬法律案報請行政院轉送立法院審議,其中法律案內容須包括其合議之議決範圍、議事程序及決議方法,而其合議制成員由行政院長任命之。

另外,在立法院審議電業法修正草案過程中,經濟委員會併案審查時,邀集經濟部長說明行政院版修正草案並且答覆立法委員質詢,審查決議通過3項附帶決議,其中一項包括立法委員張麗善、廖國棟、王惠美、徐永明所提案之附議,其內容與前述立法院通過電業法修正草案附帶決議內容大致相同(立法院,2017b)。此外,立法院法制局於2016年研析電業法修正草案電業管制機關組織型態,建議參考國外電業自由化國家設置獨立行使職權之電業管制機關,以兼具公平性與公正性原則,亦即著重公平競爭面向(立法院,2016)。

機關任重而道遠

電業管制機關的職權,大多著重於電業法修正面向的穩定供應、公平競爭面向,較少強調環境保護面向,甚至未提及社會正義面向的能源貧窮議題,而能源民主部分需要由設立內部單位加以考量。依據電業法第3條第4、5項,電業管制機關總共有9項任務,分別是:

一、電業及電力市場之監督及管理。
二、電業籌設、擴建及電業執照申請之許可及核准。
三、電力供需之預測、規劃事項。
四、公用售電業電力排碳係數之監督及管理。
五、用戶用電權益之監督及管理。
六、電力調度之監督及管理。
七、電業間或電業與用戶間之爭議調處。
八、售電業或再生能源發電設備設置爭議調處。
九、國營電業之組設、合併、改組、撤銷、重要人員任免核定管理及監督事項。

其中第三、五、六、八項與穩定供應較為相關,第一、七、九項任務與公平競爭面向較為相關,而第二、四項涉及環境保護面向,但是能源發展綱領社會公平發展目標中所提及的能源正義或能源貧窮議題,與第五項用戶用電權益有關,除了確保弱勢族群的基本能源服務之外,也應該避免或減緩能源貧窮的問題。

另外,能源發展綱領社會公平發展目標中所提及的能源民主議題,涉及引導民間參與能源轉型與推動參與式能源治理,電業管制機關得依據同法同條第6項規定,「中央主管機關得邀集政府機關、學者專家及相關民間團體召開電力可靠度審議會、電業爭議調處審議會,辦理第四項第六款至第八款規定事項。」因此中央主管機關或其指定之電業管制機關,得邀集學者專家之外的相關民間團體,共同參與電力調度、爭議調處等之行政或是準司法決策過程。

機關的職能圖像與政策關連

電業管制機關的能源轉型能耐受限於法定職權範圍,需要其他國家行動者的政策支持,以促進能源發展綱領社會公平發展目標下的能源市場革新,尤其是推動電業改革。首先整理電業管制機關職權與相關政策(表1),電業法賦予電業管制機關的職權,重中之重是電業或電力市場的監督與管理,然而電業法第一階段改革主要開放綠能先行,再生能源發電業的商業模式建立在電能躉購制度之上,缺乏再生能源發展的市場補貼機制,再生能源憑證制度上路,但是有效的憑證交易市場機制仍有待建立,得搭配強制用電大戶設置再生能源發電設備,或是以購買憑證抵換(林木興,2017)。

再者,電業法授權主要的電業政策或法規研擬機關,為經濟部與其下級機關能源主管機關能源局,而電業管制機關負責第一線電力市場監管或經濟管制業務之執行,例如市場進入與退出、爭端調處(陳毓如,2003: 130-131)。但是電業管制機關無電價、輔助服務費或轉供電能費等費率規範相關業務,價格管制另外由經濟部成立電價審議委員會處理,雖然電價費率審議會須組織法定,但是可能迴避獨立管制機關在獨立性上固定委員任期、獨立行使職權、預算經費來源等要求,經濟部宜訂定電價費率審議會相關組織與運作辦法,因為電業管制機關無電價、輔助服務、電力調度、轉供電能等費率審議的職權,而經濟部如何確保審議會發揮獨立審議費率的功能。

另外,經濟部在電力供應端實施國家能源配比政策,電業管制機關在審查電業籌設或擴建須將國家能源配比納入許可與否之考量,另一方面電業管制機關在電力需求端要求公用售電業銷售電能須符合電力排碳係數基準,而電力排碳係數由電業管制機關國家能源及減碳政策訂定。此外,電業法要求電業管制機關將台灣電力公司廠網分離之後,須成立電力交易平臺揭露交易資訊,以調節電力供需而穩定電力供應,其中輸配電業也需要會計分離、不得交叉補貼。

然而,台灣電力公司在發電業與輸配電業專業分工後,成立之控股母公司仍直接或間接持有發電及輸配售電公司已發行有表決權之股份總數或資本總額超過半數,因此控股母公司對於子公司仍有相對多數的決策權,即使台灣電力公司轉型為控股母公司,仍須自律避免限制競爭或不公平競爭之行為,或以他律規範不當行為。此涉及電業法第二階段修正,宜注意電業管制機關與公平交易委員會間競合(蔡岳勳,2017: 135),例如主管法規或是機關職權上的競合。而電業管制機關與公平交易委員會更應開啟公民參與監督台灣電力公司轉型的控股母公司及其子公司。

表1 電業管制機關職權及相關政策
機關職權
能源發展綱領發展目標
(綱要方針或治理內涵)
相關政策工具
(經濟部或其下級機關)
一、 電業及電力市場之監督及管理。
社會公平(能源市場革新)
再生能源憑證(標準檢驗局)
電價費率審議會(經濟部)
電業政策研擬(經濟部)
二、 電業籌設、擴建及電業執照申請之許可及核准。
環境保護
國家能源配比(經濟部)
三、 電力供需之預測、規劃事項。
能源安全(穩定供應)
電力交易平臺資訊揭露
四、 公用售電業電力排碳係數之監督及管理。
環境保護
電力排碳係數
五、 用戶用電權益之監督及管理。
能源安全(穩定供應)
公用售電業供電義務
銷售電能電業備用供電容量
社會公平(能源貧窮)
電價費率審議會(經濟部)
六、 電力調度之監督及管理。
能源安全(穩定供應)
需量反應
輔助服務費(經濟部)
電力調度費(經濟部)
轉供電能費(經濟部)
電力可靠度審議會
七、 電業間或電業與用戶間之爭議調處。
社會公平(公平競爭)
爭議調處審議會
社會公平(能源民主)
八、 售電業或再生能源發電設備設置爭議調處。
能源安全(穩定供應)
九、 國營電業之組設、合併、改組、撤銷、重要人員任免核定管理及監督事項。
社會公平(公平競爭)
廠網分工
輸配電業會計分離
控股母公司

(資料來源:作者自行繪製。)

機關的能源轉型能耐建構

台灣大幅修正施行半世紀後的電業法,以法律宣告能源轉型的決心,開放電力市場供應鏈的兩端,亦即綠能先行的再生能源發電業、售電業,但是再生能源發電業仍依賴國家電能躉購的補貼,因此電業改革的重點在於市場機制的建立。而電業管制機關做為第一線的業務機關,雖然沒有行政機關研擬政策與法律案的最後決定權,但是得以將電業與電力消費者的施政建議,用電業管制機關的政策規劃回饋到能源主管機關的政策與法律案研擬,以活絡電力市場機制。

另外,電業改革的另一個主要對象為輸配電業,而電業管制機關扮演電力市場監管的角色,其獨立性的要求在歐盟或是德國能源經濟法都有立法例得以參考。然而,台灣電業法過度限縮電業管制機關獨立行使的職權空間,將費率審議的權責由經濟部另外成立審議會處理,未能落實要求獨立機關設置所依循獨立性原則,凸顯電業管制機關管制輸配電業的能耐有限,也將電力市場暴露於不當競爭的風險之中。

因此本文主張電業管制機關的能源轉型的風險治理能耐,在於與能源主管機關競爭主管機關協調合作,分別在市場機制建立、電力市場監管的能源轉型政策與法律上,強化制度建構與措施配套等風險管制。其中就風險評估而言,電業管制機關在職權上僅能預測或規劃電力供需,並且輔以電力交易平台揭露交易資訊,以開啟非國家行動者或利害關係人參與監督電業的管道。因此電業管制機關應重新檢視國家能源及減碳政策,例如能源發展綱領及其研擬中的能源轉型白皮書、國家因應氣候變遷行動綱領,以預先評估能源轉型風險,或是從電業法第一階段修法的過程與經驗,吸納利害關係人提供的修法意見以盤點風險,以便範疇界定、調查、預測、分析與評定風險,而將轉型風險評估作為風險管制的科學證據。

進一步而言,電業法作為能源經濟法,除電業受該法規範之外,其電力消費者也作為該法修正之利害關係人,因為電業法修正而可能導致的市場運作或電價調整的改變,影響到社會經濟的層面,而社會經濟作為社會影響評估的重要類別,能源主管機關或電業管制機關研擬電業法第二階段修正或相關政策規劃時,宜考量法律或政策對於利害關係人的社會影響並加以評估(表2),以科學作為基礎而進行決策。最後,電業管制機關藉由爭議調處審議會的設置,開啟利害關係人風險溝通的空間,但是本文建議能源主管機關或公平交易委員會,在電力市場機制設計與電力市場監管等政策或法律案研擬工作上,重視電業管制機關的第一手管制經驗,並且開啟更多利害關係人參與決策的機會。

表2 電業法修正之社會影響及利害關係人立場
利害關係人
影響
立場
新電業法採納情形
能源發展綱領
發展目標
(綱要方針或治理內涵)
台灣電力公司
行政成本增加
勞動權益損害
改革不涉及民營化、分階段轉型、轉型控股公司、不影響員工權益
台電切割為發電業、輸配售電業兩家子公司,原台電轉型為控股母公司
社會公平
(能源市場革新)
社會公平
(能源貧窮)
民間電業
環境外部成本內部化
純益規範違反電業自由化精神
純益規範促進設備改善與投資
環境保護
自用發電設置者
法規遵循成本增加、再生能源發展機會
不同能源或燃料使用者立場不一
資格認定放寬
鼓勵提升能源效率與使用再生能源
環境保護;
社會公平
(能源民主)
經濟部
行政成本增加
電業改革以促進能源轉型
設置電業管制機關、電價審議委員會、電業調解委員會
社會公平
(能源市場革新)
電力消費者
低電價不利社會轉型、用電權益增加
電價應包括環境外部成本
電價穩定機制、電價審議委員會、購電選擇權
環境保護;
社會公平
(能源民主)
能源技術服務業
產業發展機會
由發電業或售電業提供輔助服務
由輸配電業提供輔助服務
能源安全
(穩定供應)
核能流言終結者
政治倡議成本
反對自由化:反核後電價會大幅成長、電力調度成本增加、供電不穩定
明訂非核家園期限、電價穩定機制
能源安全
(穩定供應)
媽媽監督核電聯盟
政治倡議成本
拆解台灣電力公司
台電切割為發電業、輸配售電業兩家子公司,原台電轉型為控股母公司
社會公平
(能源市場革新)
目的事業主管機關
電價補貼預算
台灣電力公司負擔
目的事業主管機關編列經費支應
社會公平
(能源貧窮)

(資料來源:參照Lin and Wang, 2017,作者自行繪製。)

註釋

1  Weiss(1988 and 2000)提出轉型能耐的概念,其概念被重新詮釋,用以思考東亞國家如何面對全球跨界風險,而政府與公民社會的角色如何被重新擬定(周桂田,2017: 174)。 

2  社會與技術政體的組成,包括市場、使用者族群與使用者實務、技術、生產網路、政策(Geels, 2002)、公司、工程師活動、政策制訂者、特定利益團體、公民社行動者等社會群體(Geels, 2012),用以穩定既有「社會技術系統」(Socio-technical System)的實務及其相關規則(Geels, 2011),而「多層次治理」(Multi-level governance)的整合性概念,用以分析社會技術政體(Hoffmann et al., 2017)。 


轉給你看:開啟臺灣能源轉型

作者:周桂田、張國暉主編 

出版社: 臺大風險社會與政策研究中心 、秀威出版

出版日期:2018/4/15

電價補貼政策,幫了經濟,壞了空氣?台灣用電最多的是臺北還是新竹?首都與竹科大車拼!澎湖除了開發賭場,其實還有另一種選擇綠金的可能?台北的下一步可望循鹿特丹模式,轉型為低碳智慧城?水泥廠本應解決的空污問題,竟然是透過高雄小學生的自發行動才得以改善?台中的火力發電廠很重要嗎?讓我們用能源地圖解開台中的用電密碼!

關於能源,我們實在需要知道更多,本書特邀十餘位跨領域的專家學者,以十三篇專文向讀者介紹「什麼是能源轉型」「能源政策如何推展」「綠電該怎麼做」「公民可以怎麼樣參與能源轉型」這四大議題。

參考資料

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  • 立法院(2017a)。〈立法院第9屆第2會期第1次臨時會第1次會議紀錄議事錄〉,《立法院公報》106(45):4153。
  • 立法院(2017b)。〈立法院經濟委員會函〉,《立法院議案關係文書》,院總第660號政府委員提案第15817、19527、19664、19702、19958、19977、18562、18849、19624、19973、19733號之1,頁討15-討16。
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  • 林木興(2017)。〈失落的電業法環節?憑證制度搭配能源配比〉。風傳媒,4月3日,觀點投書。
  • 林木興、周桂田(2017)。〈自己發電自己用?電業法修訂與能源產消合一者〉,周桂田、張國暉(主編),《【能】怎麼轉:啟動臺灣能源轉型鑰匙》,頁153-168。臺北:巨流。
  • 能源局(2017)。〈經濟部說明能源轉型路徑、綠能前瞻建設與今夏電力供應穩定〉。經濟部能源局新聞稿,5月16日。https://www.moea.gov.tw/MNS/populace/news/News.aspx?kind=1&menu_id=40&news_id=65977。2017/9/12檢索。
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