智利保育創舉 漁業大國劃設美洲最大海洋保護區 | 生物多樣性專欄 - 愛知目標

【愛知目標】智利保育創舉 漁業大國劃設美洲最大海洋保護區

智利大規模劃設陸海域保護區系列之二

2018年07月03日
作者:吳佳其

根據世界保護區資料庫(World Protected Area Database)最近一期的統計,目前全世界的海域保護區,約占總海洋面積7%,以國際期待的愛知目標來看,距離需達到的目標值10%,還差約3%。

雖然相較於陸域,海洋保護區的劃設起步較晚,但近年來在許多國家卻都有大幅度增長的趨勢,國際社會對於願意承諾保育的國家與政治人物也多給予高度的肯定,如美國前總統歐巴馬任內在夏威夷周圍成立了當時世界上最大、目前第六大的海洋保護區「太平洋偏遠島嶼海洋國家保護區(Papahānaumokuākea Marine National Monument)」。

聯合國環境署世界保護監測中心至2018年3月全世界保護區覆蓋比例統計資料
聯合國環境署世界保護監測中心至2018年3月全世界保護區覆蓋比例統計資料。圖片來源:ProtectedPlanet

漁獲量大幅衰減 促智利正視海洋資源保育議題

智利,海岸線將近6500公里(約台灣5倍長),是世界魚類主要出口國之一,1994年時,智利的漁獲量達到高峰,採捕了數百萬噸的海鮮,單是常見的竹筴魚(Jack Mackerel),在1990年代的捕獲量就達450萬噸,不過到了2012年卻只達30萬噸,漁獲量如此大幅度的衰減,讓智利開始正視海洋資源保育的問題。

2015年,智利總統巴切萊特(Michelle Bachelet)在第二屆「我們的海」研討會上宣布海洋保育的決心後,近年來成立的海洋保護區有2016年成立的納斯卡––德斯溫特德海洋公園(Nazca-Deventuradas Marine Park),面積達300萬平方公里,是目前美洲最大的海洋保護區;另外還有2018年成立的3個海洋保護區:72萬平方公里的「復活節島海洋保護區」(Rapa Nui Rahui Marine Protected Area)、1萬1千平方公里的「胡安.費南迪茲海洋保護區」(Mar de Juan Fernandez Coastal Marine Protected Area)、14萬平方公里的「合恩角海洋公園」(Cabo de Hornos - Diego Ramírez Marine Park)。


復活節島的摩艾石像。智利於2018年設立72萬平方公里的「復活節島海洋保護區」。圖片來源:Yulin Lu(CC BY-NC-ND 2.0)

海洋保護區的劃設與納入地方居民的參與

其中「胡安.費南迪茲海洋保護區」(Mar de Juan Fernandez Coastal Marine Protected Area)所在的群島區域,正是「魯賓遜漂流記」故事中的發生地點,而保護區之所以能夠設立,當地居民功不可沒。

這裡有百年以上的捕龍蝦產業史,原本就有相當好的漁業管理制度,是智利唯一獲得海洋管理委員會(Marine Stewardship Council ,MSC)永續海鮮標章的漁業。在2014到2015年國際海洋保育組織合作調查報告中發現,這個海域的原生海洋生物密度全世界最高,地方居民很驚訝也很開心有這樣的結果,由於他們數十年來一直很擔心海洋產業是否永續,於是就利用這個機會向中央提案設立保護區,設立之初,便設定容許多種使用目的(Multuple Uses),包括地方傳統家計型漁業及生態旅遊活動。

另一處的「復活節島海洋保護區」,其海域是很多種頂級掠食者如槌頭鯊、小鬚鯨、座頭鯨和藍鯨,還有4種海龜的活動區,也是鮪魚、旗魚、劍魚等重要商業性魚種的繁殖場。

保護區的概念一開始是由皮尤貝塔雷利海洋遺產計畫(Pew Bertarelli Ocean Legacy Project)於2012年開始推動,島上的拉巴努伊人(Rapa Nui)一開始強力反對保護區,擔心地方擁有的這些重要水域權遭到奪取。

他們的擔心其來有自,因為1933年智利政府在沒有知會當地人的狀況下,逕自宣布復活節島的所有公有土地歸於國家所有;亦即國家不需取得地方居民同意,就可將土地租給綿羊牧場或是恣意取用其上資源。所以剛開始,原住民對於政府並不信任,一想到保護區,就覺得不過是去到自己的海洋或土地上就會被關,但也有部分漁民因觀察到漁業資源的日漸衰減而開始思考未來的問題。

後來,政府官方也加入保護區設立的努力,持續數年,非政府組織與政府單位不斷地跟地方溝通,透過每周的討論會、廣播、和社區學校合作,強化彼此間的互信,並促使地方居民願意支持以設立保護區的方式來保護海洋。終於,2017年9月,地方居民在公投中以高達73%的票數通過,同意支持海洋保護區的設立,而這個成果,其實是建立在歷時5年、非常有耐心的協商過程。

「復活節島海洋保護區」(Rapa Nui Rahui Marine Protected Area)中的"Rahui",在當地巴努伊族語中,意指資源保護或限制使用。雖然此處已全面禁止商業化漁業,不過原住民族傳統的家計型漁業仍可在保護區中進行;雖然傳統漁業並不是對海洋資源完全沒有影響,但是相較於商業漁業模式,相對輕微。也因此,這處保護區所保育的除了海洋,還有當地原住民族的生活方式,而保護區的範圍和等級,也都由當地居民共同參與決定。

復活節島海洋保護區分區圖,原住民仍可以在島周圍以傳統方式捕魚。圖片來源:the Guardian
復活節島海洋保護區分區圖,原住民仍可以在島周圍以傳統方式捕魚。圖片來源:the Guardian

雖然智利是個漁業國家,但皮尤貝塔雷利海洋遺產計畫的工作人員歐文(Emily Owen)就認為,智利政府單位當真將自己定位為世界海洋保育的領導者,而在這個計畫中一直陪伴著海洋國家公園設立的顧問貝羅(Maximiliano Bello)受英國衛報訪問時也指出,智利雖然是發展中國家,一直以來也都有資源過度使用的問題,但如果連智利都能在環境政策上做出這樣的大躍進,已開發國家可說更沒有理由不跟進了。

不過,從海洋保護區劃設的過程中,還是可看到許多的妥協。以保護海藻森林棲地的「合恩角海洋公園」來說,這個區域就相當於陸地上的雨林一樣,是生物多樣性很高的棲地環境,海藻的光合作用也有助於大量固碳。

原本,保育團體建議的合恩角海洋公園範圍在智利南部的面積還要更大些,但小鱗犬牙南極魚(又稱智利海鱸或圓鱈)的漁業團體強力反對,雖然這種深海魚類的漁業資源已經崩潰,但是相關團體對於政府的施壓,最後還是讓政府妥協了,而有了目前範圍縮減的版本。

保護海藻森林棲地的合恩角海洋公園目前範圍。圖片來源:atlas of Marine Protection
保護海藻森林棲地的合恩角海洋公園目前範圍。圖片來源:atlas of Marine Protection

2017年美國國家地理學會(National Geographic Society)及瓦特基金會(Waitt Foundation)合作計畫提出的海洋保護區範圍
2017年美國國家地理學會(National Geographic Society)及瓦特基金會(Waitt Foundation)合作計畫提出的海洋保護區範圍。圖片來源:Cabo de Hornos - Diego Ramirez

保護區比例提高之後 制度的落實仍待觀察

不斷增加保護區數量和面積的同時,我們常常忽略的是制度是否有被落實,對智利政府來說,在達於全球性愛知目標上確實有很大的進展,但是後續是否能實際發揮保護的效益,還有國家要如何負擔如此大規模的保護區管理成本,以及是否真能為地方帶來永續的新經濟價值等都是考驗所在。

愛知目標中,除了強調保護區設立的比例,也強調後續應當「有效而公平的管理」;當大家都在拼「量」的同時,或許「質」的確保才更是重要的核心價值所在。而保護區設立了,還僅僅只是個開始。(本文為系列第二篇,閱讀上一篇

愛知目標11

到2020年,至少應有17%的陸地和內陸水域及10% 的沿海和海洋區域,尤其是對於生物多樣性和生態系服務具有特殊重要性的區域,因有效而公平的管理,和透過生態上具代表性和妥善關聯的保護區系統和其他以地景為保育基礎的有效措施而受到保護,並被納入更廣泛的土地景觀和海洋景觀系統中。