去（2021）年9月中國宣布不再支持建設新的海外燃煤發電廠，儘管這一承諾的確切範圍尚不明確，但能源與清潔空氣研究中心（Centre for Research on Energy and Clean Air，CREA）的最新分析顯示，這一政策之下已有15個中國支持的煤電計畫被擱置或取消。
今年3月中央四部委聯合發布了該承諾的首份官方解讀。筆者研究其措辭後發現，仍有45個尚未投入建設的計畫，可能會重新接受審核，其中約70%可能會被取消。
這份題為《關於推進共建「一帶一路」綠色發展的意見》（以下簡稱《意見》）的解讀文件，建議相關企業「穩慎」推進興建中海外煤電計畫，這為煤電計畫進一步取消或轉型打開了大門。
然而，停建海外煤電的政策仍有灰色地帶，在海外工業園區自備電廠和擱置計畫重啟中存在的漏洞，讓這項承諾無法充分發揮，其從根本上改變中國在其他發展中國家能源布局的潛力，並且將放慢中國支持這些國家低碳轉型的步伐。
量化中國海外退煤承諾的影響
《意見》由中國國家發改委、外交部、生態壞境部和商務部聯合發布，就如何落實不再新建海外煤電計畫的承諾，做出了三點重要的闡釋。
根據四部委新指南預測，中國提供融資或總承包服務的海外煤電計畫狀況
首先，《意見》明確指出，中國將不再新建海外燃煤發電廠，全面停止所有「新建」計畫。這似乎涵蓋並停止了所有中國支持的擬建計畫，包括中方提供融資、以及與中國能源企業簽訂工程、採購與建設（EPC）合約等形式在內。
根據筆者分析，這將推動中國和地主國的金融機構及開發商，重新審視尚未投入建設的45座中國支持的海外燃煤發電廠。這些電站總裝置容量達57GW。
筆者估計，中國支持的32座（總裝置容量37GW）尚未開工建設或未簽訂融資或EPC合約的海外燃煤發電廠無疑會停止。其餘已經開工或／和已簽署融資協議的計畫，可能仍會繼續進行，但如果中方嚴格遵守自己的承諾，那麼這些計畫同樣也會停止。
其次，針對「進行中」計畫，《意見》要求相關企業「穩慎」推進。我們的分析表明，這類計畫共有大約36個（總裝置容量29GW）。除非地主國的權益關係人要求取消，否則這些計畫中大多數很可能會繼續推進。
很多地主國——如印尼和孟加拉——正面臨煤電產能嚴重過剩，因此取消也是有可能的。從《意見》的措辭來看，如果有充分的理由，包括未能達到融資關閉、資產可能提前擱淺等，中方企業可以選擇在計畫建設早期階段重新談判。根據建設階段及現有配套基礎設施的建設情況，進行中的煤電計畫可以改為天然氣、轉向太陽能、風能等再生能源，或遵守更嚴格的環境標準。
最後，《意見》建議參與海外「已興建」煤電計畫的中國企業和銀行，應推動綠色低碳發展、加強煤炭利用效率，同時升級節能環保措施。
目前大多數現役電站，建設是按照地主國比較寬鬆的排放標準，它們的污染排放達到了危險的水準，在某些狀況下，甚至是中國標準的兩倍多。《意見》稱，隨著各國逐步淘汰煤炭，應鼓勵企業參照國際通行標準或中國更高標準展開環境保護工作，只有那些高效率、低排放的燃煤發電廠才能繼續運營。
筆者估計，中資參與的海外現役電站中，有大約17GW（18座電站）可能率先進行升級，這就需要採用最佳可行技術對它們進行改造，提高能效、減少污染。然而，此類改造目的不應是延長電站使用壽命，否則只會擴大排放而非減少。
此外，在改造的同時，還應加快制定與國際環境和氣候變遷承諾一致的煤炭淘汰計畫。如果發展中國家的燃煤發電廠，將運營至國際能源署建議的最終淘汰期限，即2040年，那它們的排放將造成巨大的健康和經濟成本，應透過改造將其降至最低。
《意見》發布後，地主國和開發商也因此有了重要的機會窗口，從而展開談判，並把投資轉向與中國支持綠色能源轉型承諾一致的低碳選擇上。
灰色地帶
《意見》明確要求全面停止新建海外煤電計畫。然而近期簽署的一些合約暴露了新建燃煤發電廠的三類灰色地帶：在現有的「一帶一路」工業計畫中建設自備電廠、擴建現有燃煤發電廠、重啟之前擱置的計畫。
最令人擔憂的是，印尼「一帶一路」相關大型鎳和鋼鐵工業開發計畫下，兩個自備燃煤發電廠的設備及建設合約。一個是2月14日中國能建天津電建簽署的奧比島（Obi Island）工業園動力島工程的EPC合約。儘管目前該「動力島」計畫所採用的技術尚未得到公開確認，但寧波力勤資源科技和印尼哈利達集團（Harita）2018年簽署的奧比島工業園區原始方案中的確包括一座4.2GW的燃煤發電廠。
另一個是安徽電力建設工程公司，2021年12月簽署的蘇門答臘蘇拉威西島拉伯塔電站（Labota）三座380MW擴建計畫設備供應合約。拉伯塔電站還為上海鼎信投資集團支持建設的莫羅瓦利工業園（Morowali Industrial Park）的鋼鐵和鎳加工提供電力。
工業園區開發商無需直接為園內建設的煤電計畫提供融資，因此中國企業可以獨立於園區所有者，推進工業園內規劃的煤電計畫。然而，如果工業園從擬建燃煤發電廠生產的電力中獲得既定利潤，那麼長遠來看，園區就要承擔該計畫的財務風險。工業園也因此面臨未來煤製鋼和鎳產業相關的風險——這也是中國表示要推進綠色發展的兩個行業。
最近重啟的寮國華潘（Houaphanh）電站也凸顯了另一個灰色地帶。2012年寮國政府與中國水利電力對外公司簽署了該計畫的開發協議。2016年計畫完成可行性研究並達成特許經營協議，但並未投入實際建設，因此有人認為該計畫被擱置。但今年4月，中國能源建設集團下屬的華北電力設計院，中標了一個華潘350MW乾淨高效電站的設計和技術服務合約。
今年5月，另一份EPC合約的細節浮出水面，涉及寮國的一個疑似燃煤電廠的計畫。根據公開文件，中國華西能源工業股份有限公司於5月24日簽署了一項總金額達27.6億元人民幣（約新台幣122億）的合約，為一個兩座330MW 「超臨界清潔能源電站計畫」設計和採購設備。該合約沒有具體說明電站所使用的技術，但相關描述只適用於煤電或生質發電計畫。其欲蓋彌彰的措辭，表明該計畫應該是一個煤電計畫。
筆者估計，約有18個處於灰色地帶的煤電計畫（總裝置容量19.2GW）最終可能獲得推進。雖然《意見》明確要求全面停止所有未投建計畫，但這些計畫已經獲得融資或行政許可，如果承諾執行不夠嚴格，計畫就可能繼續推進，其中就包括印尼大型工業園區的8GW自備煤電計畫。
這些灰色地帶會影響中國停止新建海外燃煤發電廠承諾的覆蓋範圍，並挑戰《意見》的指導思想，讓中國開發商和地主國有機會延長煤電壽命，而不是向再生能源轉型，後者仍是中國國內增長最快的行業之一。
深化綠色發展
2021年9月中國宣布停止新建海外煤電計畫以來，取消和擱置的燃煤發電廠數據釋放出了一個積極訊號，《意見》對承諾的闡釋亦是如此。地主國政府現在有明確的機會，可以和權益關係人坐下來重新談判，避免在轉向再生能源之前，被鎖定在昂貴的煤電中。
然而，中國方面仍需闡明具體的時間線和實施過程，確保《意見》的雄心不被削弱。中央政府應明確指示開發商，不再新建的計畫中也包括EPC和自備煤電計畫，從而帶領當地合作夥伴推動本國電力和工業部門的綠色發展，這也是中國做出的承諾。
確保承諾得到透明、有效落實的機制中，應包括更新發改委的海外計畫「負面清單」，即中國企業不得投資的計畫類型清單，所有煤電計畫都應包括在清單內，引導其他大型工業投資與氣候和環境考量保持一致。商務部和財政部應提高海外投資許可的審核標準，將環境治理和煤電禁令納入其中。
生態環境部還應獲得更廣泛的授權，確保「一帶一路」計畫符合國際最佳環境標準，優先考慮乾淨能源技術，並遵循適當的環境程序（包括充分公開環境資訊）。與大型工業計畫相關的電站，如印尼的大型煤電計畫，也應包括在這些過程中。
未來幾個月乃至幾年，對於評估中國按照承諾通過「一帶一路」推進綠色永續發展的能力，以及地主國兌現國內電力結構轉型、到2050年實現碳中和的承諾，都至關重要。
※ 本文轉載自中外對話〈盤點：中國“停止新建境外煤電”承諾影響了哪些項目？〉
