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香港停滯的引擎

2007年07月13日
作者:陸恭蕙(思彙政策研究所CEO)

香港的夜景。圖片由Epmd拍攝香港回歸中國已經10年了。香港創造了巨大的財富,但是環境方面有怎樣的進展呢?陸恭蕙回顧了10年間,這塊以令人窒息的煙霧而聞名的土地上的環境政策。

過去10年香港的環境政策有一些進步,但是在某些問題上的進步十分有限——甚至在許多領域出現了停滯。那麼政策何以成功,又何以失敗呢?

成功之處包括:完成了淨化海港計劃的第一階段(HATS),改善了海水質量,減少了柴油汽車的污染排放;機場從啟德遷移到赤立角,使受噪音污染影響的居民數量顯著減少;再循環固體垃圾量有了大大的提高。新的具有特殊科學意義的地質遺跡已經全部被認定,包括一個新的國家公園和一個新的海洋公園。

此外,一系列政策前沿也有了進步環境影響評估條例的落實與細化,建築垃圾和拆除垃圾收費計劃的強制執行。對一系列問題的跨界合作也有了進展,特別是空氣污染。節約用水和再循環用水正在被大力推進。

但是總的來說,過去的10年是背棄諾言、喪失機會、錯過目標和計劃停滯的10年。這些包括:

*大部分人口(在如此富有的城市裏)仍然沒有下水處理系統,或者只得到初級水處理;

*缺乏對生物多樣性的全面保護政策和有效機制;

*缺乏可持續發展的能源政策,以及對溫室氣體排放和氣候變化相關問題的目標;

*沒有履行全面實施“污染者承擔原則”,意味著運輸、能源、供水、垃圾和汙水處理服務都價格過低;

結果是,相對於1997年,2007年香港居民人均使用了更多的資源,並製造了更多的污染。香港仍然遭受著極為危險的高水平的空氣污染;在幾個地區,水質量很差,特別是深水灣和一些河流;高度暴露於嚴重的汽車噪音之下;以及垃圾掩埋地正在快速縮小。生物多樣性豐富的地區正在被揮霍,用於房屋、公路和其他基礎設施建設。

造成這種困境有許多原因:

領導能力自香港最高行政長官以下,決策者(長期如此)依賴大型物質基礎設施作為促進經濟發展的主要工具。兩任最高行政長官對環境保護缺乏領導能力,在公務員身上產生了連鎖反應。自從香港回歸,負責環境保護的決策局已經兩次重建,影響了政策發展的勢頭。期間能源供應由一個獨立的局來處理。自2007年7月1日開始的第三輪重建中,環境和能源職責被歸於一個局,這個局將來有望更好地協調政策。在一些領域,如氣候變化和“污染者承擔原則”,誰負責或應用什麼政策的問題還不確定。對立法會(LegCo)來說,環境仍不是一個十分優先考慮的問題。政府建設基礎設施的提議經常被證明是不合適的,但是立法會還是沒有對其施加太多的阻力。

可持續發展政府決策者隨意使用可持續發展的花言巧語,但是還需真正地將其付諸於實踐。他們沒有把可持續發展看作一個政策目標,或者調整政府組織結構和實踐來實現這個目標。總體上,部長和官員的決策與行為沒有反應出他們尋找可持續發展解決方案的意願。實際上,大多數的高級政要已然在主觀上考慮了可持續發展,及其在政策實施中如何成為發展策略和操作指南, 但他們繼續用磚頭加水泥來促進經濟發展。那些高官看起來不知道這兩個問題是緊緊纏繞在一起的。畢竟,自然環境覆蓋於地球表面,所有人類的活動都發生在這裏。這不是“平衡”發展和環境的問題:兩者應該相輔相成。實際上,良好的環境是刺激質量發展和創造就業的一個手段。

規劃在2007年,規劃過程,特別是戰略規劃和運輸規劃,繼續表現出對環境問題綜合考慮的缺乏。這部分歸因於政府以發展為主導的作風,這與規劃系統中宣稱的可持續發展目標相衝突。香港歷史遺留的污染問題很大程度上源於其拙劣的規劃戰略規劃仍採用一種高層命令的方式,不能有效地讓全體居民參與決策制定。政府規劃的根本質疑很少提供公眾參與。現在有一種傾向,大型基礎建設項目繞過戰略規劃過程,不進行翔實的分析就勉強通過。

公眾諮詢與參與儘管自從1997年回歸以來,對問題的公眾諮詢方法更系統化了,但是環境政策的制定仍然缺少大眾參與。政府仍有一種傾向,即依賴法定機構和諮詢組織,而不是真正的公民參與;通常,問題的主要決策已被預先制定了。這不但導致了非最佳決策,而且也減少了公眾對問題的參與,減少了對公眾進行環境問題教育的機會,並在關鍵政策實施上花費額外的時間和財力,事與願違。

跨界合作香港的環境,特別是空氣污染和水污染,嚴重受到地域性排放的影響。同時,香港經濟的發展與其他地區更加融合,所以不但有必要而且有機會施加影響。儘管存在一些實用的研究和創新,但跟回歸時的期望相比,跨界合作更加有限、更被動。從大陸得到的發佈數據仍是個問題(雖然自從2006年以來廣東的空氣污染數據好轉了)。關於問題的根源,沒有好的數據,很難對方針和對策進行指導,找到解決辦法。儘管支持政府的努力體現了工商業和NGO的利益,大多數合作也只處於管理層面。工商業界的加入,對任何能夠促進減少跨界污染的努力,都是至關重要的。

雖然形勢緊急,但是仍有希望之光閃爍:更進一步的汽車減排計劃已經完成;HATS的第二階段必將更加推動海水質量的提高;一個減少垃圾(包括能源回收技術)的新策略正在展開。但與此同時,上述的基本因素中沒有一個有顯著改變。實際上,現任最高行政長官正在承諾,加速基礎設施發展,這只能增加對資源的需求和對生物多樣性的威脅,加劇污染。

上述文章是《停滯的引擎:1997-2007香港環境政策的10年停滯》的摘要,該書是Civic Exchange發表的調查香港過去10年政策的4本書之一。其他書的題目是:《仍然扼著我們的呼吸:1997-2007香港空氣質量政策的回顧》;《領導能力的反思:董建華和曾蔭權1997-2007》;和《從無處到無處:香港1997-2007的憲法發展》。需要更多信息,請訪問www.civic-exchange.org

◎本文轉載自「中外對話」網站,原發表日期2007年7月9日。

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