再生能源發展條例 說多做少

「再生能源發展條例」將於本週送交立法院經濟與能源委員會審議，從歷史角度分析，自11年前第三屆立委任期時，既已有委員提出促進再生能源利用條例草案，而之後每一屆委員均提出相關法案，甚至於第六屆立委審議時，更是出現了七個版本，併案付委。然而此法案於審議過程的再三鎩羽，正是凸顯台灣在能源結構上調整以及再生能源推廣的困境，說得多，實際的政策獎勵少。

而目前將送交審議的行政院版本以及潘孟安立委版本，其草案設計結構則是參考德國再生能源法的保證收購價格制度（Feed-In Tariff），欲向電力業以及具有自用發電裝置達一定規模的工業用戶收取費用，成立再生能源發展基金。並以此基金，提供經主管機關認定的再生能源設施類別的設施以及電價相關補貼。並要求電業針對再生能源的發電量加以併聯與收購。

除最核心的發展基金來源以及保證收購價格制度外，此法亦要求一定規模以上的公共建設應設置太陽能光電設備，並針對新興技術制定示範補助辦法。

然而國際上對再生能源推動策略有以下五大重點：

• 淘汰石化能源以及核能的相關補貼，並將外部成本內部化
• 設定法定的再生能源比例
• 提供再生能源投資者穩定且明確的報酬率
• 保證再生能源所產生的電量優先併聯入電力網
• 針對能源耗用設備、建築以及車輛制定嚴格的效率基準

參考國際經驗以及台灣現狀，我們針對目前所送交審議的「再生能源發展條例」草案版本，提出以下四大看法：

1. 慎防「不永續」的再生能源：

現行兩版本中，再生能源涵括類別包括太陽能、生質能、海洋能、非抽蓄式水力、風力，並將一般廢棄物或一般事業廢棄物直接利用所產生的能源列為再生能源的一種。

然而若依前述定義，細部檢視現行的推動規劃，卻發現此目標卻是建築在水力發電增加至2500MW，以及生質能發電提昇至1400MW，再加上環繞全台海岸容量達3000MW的風力發電機組等充滿疑問的數字所構成。（見表一）

表一、台灣再生能源推廣目標 (引用自行政院2007年產業科技策略會議重要結論與建議)

水力發電的增加意昧著十座以上的調整池水力發電廠的建造，也隱含將衍生國山林與河川保育上新的衝擊。而若將廢棄物焚化列為生質能發電一類，對從「垃圾大戰」轉變成「焚化爐搶垃圾大戰」的台灣，這個政策目標是否會鼓勵既有焚化廠去接收成分複雜的事業廢棄物？導致有害物質排放量的增加？

更何況早期的焚化爐政策則已成已成財務黑洞，相關廠商已經由保證焚化量以及處理費用中獲取暴利，若再將其本應肩負的能源回收功能，列入再生能源發展基金的補助類別，除將進一步扭曲市場，對環境的危害也未見減緩。特別是根據研究，廢棄物處理中最能達到溫室氣體減量效果的方式，還是垃圾減量以及資源回收等政策，其減量成效遠較各類新興焚化技術（RDF、熔融、氣化等）為佳。

而今年履見報章的生質燃料衍生的爭議，意味著再生能源並非全然為永續能源，若未能排除能源鏈上游（燃料種植、耕地取得）的過程所產生的負面衝擊，除了不能達到減碳的目的，也會衍生出新的問題。因此各界開始擬定永續生質能源準則，如不應以犧牲重要的植物與土壤中之碳儲存為代價（草原、濕地等）、不能危及到糧食的供應、不能傷害受保護或脆弱的生物多樣性。

此外歐洲議會於審議生質燃料推廣法令時，亦提出應規範生質燃料整個生命週期的溫室氣體排放量應較石油低35%以上，以規範再生能源的永續度。而除生質燃料，太陽能光電板的原料開採過程以及生產過程中的製程廢水，亦會產生環境衝擊。而風力發電對於景觀、生態棲地以及低頻噪音的影響，在台灣目前的風力環評案中，亦以履遭人質疑。

參考上述國內外經驗，則本法規範可獲得補助之「再生能源發電設備」時，應另行制定相關永續認證規範，方能避免再生能源不永續的情形發生。

2. 費率制定應將環境成本內部化

根據此行政院版本草案內容，主管機關將針對電力業以及具有自用發電裝置達一定規模的工業用戶，依其非使用再生能源的發電額度，收取一定的費用。而潘孟安委員所提出的版本中，則更強調「環境費率」的概念，依照各類發電污染程度不同，訂定差異性的費率。

根據歐盟能源外部成本（ExternE）的研究顯示，各能源所產生的環境外部成本則如表二所示，傳統燃煤火力每度電光是外部成本平均既高達台幣3.4元，遠高於其他再生能源。

因此於此設定基金費率時，除以經濟的角度思考是否能基金的收支平衡外，更應加環境成本納入估算，藉此校正能源市場所產生的外部性。並提供額外誘因，促使電業發電效率之提昇。

表二、歐盟能源外部成本估算(註：此研究估算核能外部成本時，並未納入核廢處理階段，核安事故亦僅以IAEA公佈車諾堡核災受害人數為估算基準，故研究單位表示其在核能伊快的外部成本，有低估之虞。)

3. 費率轉嫁，以全民為提款機？

檢視兩草案版本，於發展基金設置一條文中，明列繳交基金之費用可反映至電價上。美其名為落實污染者以及使用者付費原則，但若電價仍維持現今結構，提供工業大量廉價用電，則將只是將全民當成提款機，把電業以及工業應負擔起能源生產力提昇的責任，轉嫁至全民。

況且此條文中的轉嫁設計，與目前溫室氣體減量法中欲建制的碳交易制度，以及研議中能源稅條例是否會有衝突或是疊床架屋的情形，均是應進一步釐清的。

4. 是否有助能源系統去中心化？

再生能源推廣是為了達成能源去中心化，根據綠色和平於能源革命報告（Energy [R]evolution）所指出未來永續能源情境的設計原則有三：

• 更智慧化的能源使用、生產與輸配；
• 能源供應設施貼近能源使用端；
• 盡可能使用當地可取得且對環境友善的燃料。

而根據日本的調查顯示，家中裝設太陽光電系統者將提昇家庭成員使用能源以及對待環境的態度，此例子更強化去中心的再生能源設置，方能帶來最大的環境效益。

然而根據目前兩版本的設計，雖將小型住家再生能源設備亦納入保證收購範圍，但於收購費率的設定上，依前一會期審議結果，並未有較優沃的補貼。另在電力併聯的規範中，行政院版本要求電力網併聯所需成本應由再生能源發電設備者與電業平均分擔，而潘孟安委員的版本中，則要求應由電業負擔此成本。若依行政院版本的規範，將增加小型住家再生能源設備所需成本，而潘孟安委員的版本，將又提供大型再生能源廠商額外的補貼。

故為鼓勵小型再生能源設備的設置，以落實能源去中心化的概念，於本法中於後續收購費率制定時，應優先獎勵小型再生能源設備的設置，並於電力網併聯的規範中，針對小型再生能源設備者，應要求電業負擔相關成本，而針對大型再生能源設備者，則應由其與電業平均分擔。

身為環保團體，我們樂見「再生能源發展條例」的審議通過，以納入傳統能源的環境成本，改善國內能源結構，促進能源革命，達成低碳社會。但於審議此法時，我們要求兩院應將以下三點納入條文設計之中

1. 嚴謹規範再生能源補助類別，除排除大型水力發電以及焚化爐，更應研擬永續評量準則，減少其於能源鏈上游所產生的環境衝擊；

2. 制定再生能源發展基金收取費率以及各類型再生能源保證收購價格時，均應將環境成本納入考量，並避免費率轉嫁，所產生與其他制度競合的問題；

3. 小型的再生能源設備為環境衝擊最小，且為能源去中心化之基石，應提高相關獎勵與補助。

若由整個能源與環境政策觀之，我們則要求相關單位於推動此法的同時，亦應同樣針對以下兩項政策加以檢討：

1. 能源效率的提昇與節約能源才是因應全球暖化之首要無悔策略，而再生能源無法應付一消費型社會所需。因此除設置再生能源發展基金時，亦須建立同等機制，提出各項能源效率規範，建構「虛擬電廠」。

2. 全面檢視傳統能源產業所獲得的不當補貼，減少市場的干擾以及環境衝擊。