海岸線的環境信託 英國海神計畫 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

海岸線的環境信託 英國海神計畫

建立於 2008/07/02
作者:單德榕(台灣環境資訊協會環境信託中心)

被觀光遊客包圍的海岸。作為一個海島國家,海洋在精神與物質層面都與英國人有著密不可分的關連,是包容一切的存在。然而,近百年海岸線的變化在英國也非常明顯,除了來自海水侵蝕等自然影響之外,人為因素如:沿海產業開發、濱海城市興起與大量的觀光聚集,都不斷增強海岸的破壞與污染。1958年時,英格蘭海岸線已有超過16%為建築物所覆蓋。

英國國民信託(the National Trust)希望能在地產開發失序前喚醒人民對海岸線消失的危機感,於是派遣土地管理部,進行全英格蘭、威爾斯及北愛爾蘭的海岸線現況調查;1965年由瑞汀大學(Reading University)發表的調查報告中,標示超過1500公里符合景觀優美、自然資源豐富,且面臨破壞的風險等幾項目摽的海岸線作為搶救的目標。同年,「海神事業」 (Neptune Enterprise)由Conrad Rawnsley(即創辦人Hardwicke Rawnsley之孫)正式發起,藉由購買、捐贈與保存契約的簽訂,期望能保護上述1500公里的海岸線。

國民信託的海神計畫被譽為20世紀全球最成功的保育計畫之一,也是該組織有史以來執行成績最傲人的計畫。截至海神計畫40週年(2005年),該計畫專案基金捐款累計已高達4500萬英鎊(約台幣30億),是國民信託最成功的募款計畫,目前該組織已成為英國最大的沿海區域地主,擁有1130公里長的海岸線,相當於英格蘭、威爾斯與北愛爾蘭總海岸線的10分之1;並擁有8015公頃的沿海棲地,其中25%屬於鹽地沼澤(1989公頃),佔英國總鹽沼棲地面積的4%左右。同時在其所擁有的海岸土地中有三個英國海洋自然保留區、四個世界遺產:Giant's Causewa and Causeway CoastDorset and East Devon CoastCornwall and West DevonMining Landscapes and Hadrian's Wall

英國海神計劃的統計圖表。資料來源:A Pocket Portal to Nature

該計畫有幾項成功的關鍵因素:首先,1965年海神計畫啟動時,國民信託已運作了70年,建立了該組織在財務運作與資產管管理上的聲譽,作為一個獨立於政府、財務健全的慈善團體,國民信託在推行募款與海岸取得、保護工作時,具有社會公信。皇室民間紛紛解囊,軍隊也承諾解除軍事用途的海岸,將優先通知國民信託,海神計畫推動第10年,經由該計畫購置而保存的海岸線長度已達423公里。

其次,1907年通過的國民信託法案,賦予該組織宣告信託資產「不可讓渡(inalienable)」保護土地免於國家強制徵收的威脅,這項獨特的權力使得國民信託得以對土地進行「永久保護」;另一方面,為了達到「永久保護」,國民信託必須更謹慎建立土地取得策略與取得後的運作財務規劃。

英國的美麗海岸線。國民信託海神計畫的土地取得策略是由區域工作者與信託委員會共同擬定,基本上必須反映出該組織對當地知識與文化具有全面性的理解,並依循國家政策的脈絡制定。取得策略的發展與實踐通常包含四項考慮因素:對英國海岸進行全面的調查與鑑定,確保國民信託得以迅速回應面臨的機會與威脅;取得之土地的大小、規模必須考慮後續棲地保護與經營工作的進行;取得之土地包含許多綜合性的要素同時盡量能開放讓大眾親近;嚴格檢視由國民信託取得該地後是否能夠達成額外公共利益。

取得海岸土地代表該組織必須需擔負更重要的社會責任,為了有效管理這些資產,國民信託逐步發展出專業的棲地與財產管理模式。國民信託的管理策略的基礎是在地的知識與技能,確保地方特色得以發揮。也就是說,國民信託關注的不僅僅是「土地」的保存,更重要的保存該處的生活氛圍,進行「有機」、「可持續發展」的保存。因此,在地社區的價值與聲音受到很大程度的重視,國民信託會先與在地社區進行協商,擬定「重要聲明」以作為海岸區域管理目標的基準。另外,國民信託也會將沿海農牧地以5至10年的租約,放租給農民耕種,藉由整體農業計畫的配套讓農耕租戶共同成為永續管理的動力。

整體而言,海神海岸線運動的主要目標為:募集資金以搶救受威脅的海岸線,取得並保護不同型態的海岸棲地,增進公眾對於海岸面臨威脅的認知,藉由發揮影響力與策略合作確保妥善管理及永續經營。海神計畫是一個動態調適的計畫,重點不在於對抗海岸線的自然變遷,而是保護海岸線不受人為傷害與不當管理的破壞,同時適應自然變遷。

在嚴格控制人為因素影響的同時,該組織也採取各項措施來減緩自然對海岸線的破壞,近年來「氣候變遷」議題成為國民信託所關注的重要焦點之一,因為氣候變遷及其所連帶造成的海平面上昇等現象,勢必將造成海岸環境的改變,而影響其所管理的土地。因此,1999年「海神事業」 更名為「海神海岸線運動(Neptune Coastline Campaign)」,同時,為了進一步瞭解海岸變化將如何影響該組織擁有的信託資產,國民信託委託合樂工程顧問公司(Halcrow Group Ltd)進行未來一百年沖蝕與暴洪對於海岸線影響的研究(National Trust Coastal Risk Assessment)。該項研究指出國民信託126處的海岸線棲地(約4,040公頃)面臨暴洪的威脅、60%的海岸線(約608公里)面臨侵蝕的威脅。

目前國民信託組織的海岸保護政策,採用長程的觀點,盡可能的伴隨自然海岸變遷動態調整,充分遵循海岸線變化的自然規律。也就是說,在難以對自然因素進行改變的情況下,要去適應其所應該發生的改變,而不是以人為建設大量的海防工程來遏止自然變遷。該組織認為海堤或消波塊這類的防禦工事(hard defences)常適得其反,不僅破壞海岸景觀、也將問題轉移給鄰近區域造成更嚴重的破壞(例如築堤效應)。人為防禦工事應該是作為迫不得已的最後選項,唯有在這些工事對海岸自然變遷進行的干涉能夠在環境、社會等方面帶來重大貢獻,否則不考慮採行。自然變遷是人類歷史發展的一部份,因此,國民信託沿海資產管理的首要任務是在依循上述思維進行維護與經營,同時在資產遭受無可挽回的損失前進行遷移與妥善記錄。

國民信託除了進一步調整其海岸與海洋資源保護計畫外也致力於推動再生能源使用、低碳生活等工作上。該組織1999年於沿海鳥禽與生態觀測棲地布蘭克斯特建立的活動中心(Brancaster Millennium Activity Centre,BMAC)就採用再生能源與減碳科技,作為國民信託重要環境教育場域,BMAC提供適合不同年齡層的環境體驗課程,讓參與民眾可以近距離觀察國民信託保育工作的目的與意義,同時,藉由再生能源與低碳技術的實際運用,讓民眾可以更清楚的瞭解個人行為可以如何降低對於海岸環境的傷害。

今年8月間,本會(台灣環境資訊協會)組成的訪英交流團隊將赴英進行為期15天(2008/8/7~8/22)的交流學習計畫。我們也期待能更進一步的瞭解NT在海岸與海洋資源保育之經驗與策略發展,向大家介紹更多國民信託海神計畫保護的實際案例,作為同樣是海島國家的台灣的相關參考。