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公正管理水資源

2009年05月22日
作者:唐昊(華南師範大學政治學副教授)

決策者建議將水交換作為在中國南部管理這種有限資源的手段之一。唐昊分析了這種體制的利弊。

被污染的鮑家溝;圖片來源:周翔嚴重的缺水問題,特別是水質性缺水,一直困繞著中國經濟發達地區,並將愈演愈烈。

中國常年水資源總量為28000億立方米,按目前經濟發展的需要,即使是正常年份也缺水近400億立方米。同時,中國水資源分佈不均,河流功能衰減,一些河流發生間歇性斷流或常年斷流。但最嚴重的問題還是水污染、水生態系統失衡所導致的水質性缺水。工業廢水、污水排放量的增長,農業生產中化肥和農藥過量使用,都污染了水環境,目前全中國監測評價的湖泊中,有一半處於優養化狀態。全國有2、3億人口的飲用水不符合標準。

以上情況表明,對日益短缺的寶貴水資源,必須要進行計劃管理,不能任由水資源無序使用。但如何進行這樣的管理和分配,在全中國是個難題。日前頒布的《廣東省東江西江北江韓江流域水資源管理條例》,對此提供了一個很好的解決思路。但也必須承認,這種管理和改革辦法,其中隱含了更深層的問題,而這些問題絕非僅屬廣東一省。

廣東降水非常豐沛,境內江河的流量很大,歷史上本不缺水。但作為經濟發達地區,廣東卻變為水質型缺水。廣東境內江河河長7051公里,其中劣於Ⅲ類的河長達1754公里,占四分之一;全省共同監測評價的41個城市飲用水水源地,水質達標的只有21個,合格率僅為51.2%,在全國排名倒數第二。特別是東江流域,承載了省內最發達地區的3000多萬人口和23000億人民幣GDP的經濟規模(2008年廣東全省GDP35696億人民幣),區域之間、人與生態環境之間的矛盾日益突出。近年來東江流域乾旱頻發,河流水位降低,水質惡化,鹹潮上溯,一些水庫相繼爆發藍藻水華。

近期廣東省公佈的系列政府文件,要求開展流域水量分配,優化調度水資源,實施用水總量控制,加強取水許可管理,同時開展必要的生態補償,試圖建立實施流域綜合管理的模式。如《廣東省東江流域水資源分配方案》鎖定東江年最大取水量為106.64億立方米,並將這一總指標分解給河源、惠州、東莞以及廣深港等8個城市,對它們實行定量取水和總量控制。如此一來,節水的壓力直接傳遞到相關地區的政府、企事業單位和居民,無需做更多宣傳就可改變其不良用水習慣。而水資源確權後,河源等水源地地區可望通過水交易而獲得必要的經濟補償,緩解目前由於珠三角地區轉移工業企業到周邊地區所帶來的生態破壞。不過,在現有的條件下推動這些治水良政,仍面臨許多不能忽視的問題和障礙:

首先,整體的制度法律環境尚未建立之前,僅通過政策文件所進行的生態補償效果有限。要想使生態補償發揮效用,就需要用基本制度來確立一系列的框架,以解決4個最核心的問題:一、誰應該受補償?二、誰進行補償?三、補償多少?四、如何補償?這四個前提性條件缺失,生態補償的效果就會大打折扣。前兩個條件涉及到補償支付者和補償接受者的資格權利界定。特別是補償接受者──應受補償的是政府還是當地人民?如何明晰生態資源的產權所有者?生態補償本是為區域平衡和社會公平制定生態補償制度,使受益地區對受損地區、發達地區對保護地區、高消耗的富裕人群對低消耗的貧困人群給予利益補償,是一種使外部成本內部化的環境經濟手段。像四川青城山門票收入中拿出30%補償護林人,就令保護青城山取得成功。而「水權改革」的補償更多是針對地方政府而非個人,這可能導致補償不能到位,同時也隱含了下一個問題。

其次,政績評價體系不改變,則破壞生態求發展的政府選擇永遠不會消失。許多上游城市為保護水源在經濟發展上有所犧牲,但這幾年,在清遠和更西的河源,和平、東源、紫金和連平等欠發達地區在經濟上獲得大發展,與此伴隨的是工業區建立、大片生態林被砍、大量礦場開採,生態問題層出不窮。

現在中國政府為了讓這些城市回歸到保護生態的道路上來,對上游因保護水源而在經濟上做出犧牲的城市,下游經濟發達地區應給予一定補償。但問題是,上游城市從交易中獲得一筆收入後,真的就願意限制經濟發展速度,把環保放在第一位嗎?有些地方拿了錢也不一定進行生態保護。在這裏,經濟本位觀念和不嚴格的環境執法才是關鍵,而不是因為地方上沒有得到足夠的生態補償。也就是說,這些地方環境的破壞原本就是因為幹部評價機制和錯誤的政績觀,導致環保不力。現在的政策法規只是增加了經濟補償,並沒有從根本上改變造成水污染的制度因素,不能從根本上解決問題。只要以經濟本位的發展觀念沒有改變,一味想靠經濟補償的辦法來換取上游地區對環保的重視,很難達到目的。

再次,在補償強度和補償渠道的問題上,部門利益化使得生態補償走樣。比如,在付出生態補償的一方,如水電部門時常會有抱怨:大家都在用水並從中受益,如生態保護減少了水土流失使農民受益;風景區生態水平得到提升,旅遊部門受益;河流通暢、貨運增加,航運部門受了益,為什麼只要工業或者水電部門來付費?而在接受生態補償的一方,由於政策措施推行的部門化,收上來的錢也不見得用在生態保護上。很多地方還出現了跟林業要完跟水利要、跟農業要完跟扶貧辦要、甚至再跟西部開發辦要等等多頭要補償的現象。錢到了地方就先蓋樓。同時,部門利益化隱含的另外一個風險在於利益紛爭。1990年代,美國也由於經費問題發生了幾起「水權案」,卡羅拉多州、加州、奧州、愛達荷州、內瓦達州等地為水利使用機會而衝突不斷。目前廣東各地為水資源的分配而產生的矛盾衝突也不能忽視。

所以,不僅在廣東,在全國範圍內,要想使水權分配、水權交易真正發揮生態補償的效應,在基本的制度和法律環境的建設上必須更加完善,如徹底改變幹部政績評價體制,拋棄單一的經濟指標評價;理順部門之間的關係;明晰產權,將產權保護和生態補償下達到個人;放開公眾參與和監督等等。在這些制度框架建立的前提下,才能運用政府調節和市場機制進行水權分配和交易;也是在這些制度框架下才能從總體上合理規劃,使得水權分配和交易真正起到保護生態環境的作用。

 ※本文轉載自「中外對話」網站,原發表日期2009年4月29日。
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