「好農地」去哪裡了? 農地總量湊數下的真相 | 環境資訊中心

「好農地」去哪裡了? 農地總量湊數下的真相

2020年04月16日
環境資訊中心記者 陳文姿報導

武漢肺炎(COVID-19)疫情衝擊,全球糧食隨之波動。印度稻米受封城影響,勞動力短缺,糧食暫停出口;柬埔寨、越南和緬甸限制稻米出口;各國擁糧自重,泰國稻米、歐洲小麥價格接連上揚。聯合國糧農組織(FAO)3月底發出警訊,要求貿易暢通,否則糧食供應將出現危機。回頭看國內,農團呼喊了多年的「糧食自給率」,在疫情中成為現實問題。

2011年,農委會委託學者進行〈估算我國潛在糧食自給率及最低糧食需求之研究〉,計算在完全無法進口糧食的條件下,要維持國民每人每日基本熱量及營養結構,必須保留農地面積74萬至81萬公頃。這數字成為我國農地規劃的重要依據,無論區域計畫或國土計畫,都明確將此列作農地應維護總量的最低標準,卻在2018年全國國土計畫出爐前夕,縣市農地分配量因地方政府強烈反對而遭刪除。但是,沒了分配量,總量保的住嗎?

看到近期全球糧食供應,農委會企劃處處長蔡昇甫感慨,以前講糧食安全,像是口號,大家都聽得懂,卻沒有感受。這次各國搶口罩,搶食物的緊張,顯示糧食安全再真實不過。

3月中,肺炎確診案例增加到超過百例,超市出現囤貨搶購潮。攝影:陳文姿

3月中,肺炎確診案例增加到超過百例,超市出現囤貨搶購潮。攝影:陳文姿

農地總量湊數下的真相

今年4月,縣市國土計畫(草案)全數出爐,並且在內政部完成第一輪的審查。眾所關注的農地總量面積也揭曉。內政部營建署加總18縣市劃設的農業發展地區內的農地(不含農村聚落),初步得到74萬公頃的總量。進一步將國土保育地區裡的農牧用地加入後,則有近82萬公頃農地。

農地總量守住了,不過,民間團體分析這些農地後發現,好的農地流失,被拿來「湊總數」的包括久未耕作而變成次森林的「農地」、大量生產力有限的山坡地,甚至有小溪上游的水利地。

「早在區域計畫時就湊過一波奇怪的地了。」地球公民基金會研究員吳其融無奈地問,連山坡的水利地都被算入農地,根本無法耕作,其意義何在?

他澄清,部分山坡地確實是實際可耕作的農地,但是,在台灣農業勞動人口下降情況下,它們能達到估算下的生產力嗎?

山坡地農業大不易,須仰賴較多人力。攝影:彭瑞祥

山坡地農業大不易,須仰賴較多人力。攝影:彭瑞祥

「好農地」去哪裡了?一部分被正常程序開發,一部分被農地工廠佔據。農地工廠問題無法解,民間團體做出讓步,讓群聚的農地工廠可以就地規劃為產業區。但在農產業群聚的核心區域,則希望工廠退出。《工廠管理輔導法》今年3月上路,同時畫定23.4萬公頃的「農產業群聚地區」。不過,在工廠業主抗議認為無處可去,立委正出面協調爭取工廠繼續存在。

在全國的部分,10萬公頃的都市計畫農業區劃設後也僅剩1.5萬公頃。這些農地因臨近人口區,一向被視做開發儲備用地,部分甚至沒有實際從農。但吳其融指出,它們臨近消費者,非常適合種植不耐運送、高產值的蔬果。有些仍保持農耕且區塊完整,面積達10公頃、甚至25公頃以上,它們更適合擔當著就近提供都市糧食所需的任務。

為了讓農地永續,縣市計畫規劃將最好的農地劃入農業發展地區第一類(簡稱農一)、其次農二、農三。但農一限制多,且不易轉成開發用地,農民並不喜歡。以農業大縣屏東的縣市國土計畫為例,理應4萬多公頃的農一,卻僅劃設了4000公頃,並且不設任何宜維護農地,在審議過程中引發爭議。

緊急情況才登場的「儲備農地」

對於農地總量的計算,農委會另有基準。蔡昇甫認為,只有農業發展地區內的農地才算數。國土保育地區終究是保育導向,對農地耕作有所限制,勢必逐漸萎縮。

疫情導致出口受阻、肥料上揚,行政院召開紓困記者會,並說明國內糧食儲備狀況。(農委會處長蔡昇甫簡報說明)圖片提供:行政院

疫情導致出口受阻,行政院召開紓困記者會並說明國內糧食儲備狀況。(農委會處長蔡昇甫簡報說明)圖片提供:行政院

農民不想被劃入農地,綜歸說來,是過去從農的「好處」空泛,遠比不上開發的好處。這一點,在今年農委會的「農業環境基本給付」正式上路有所改變。

內政部營建署綜計組組長林秉勳指出,隨著農委會政策越來越明顯,部分縣市正考慮將沒有立即開發需求的農地劃入農業發展地區。

農委會祭出的農業環境基本給付對象,是31萬公頃維持農糧作物生產的農業用地,每公頃每年可領到1萬元的補助。蔡昇甫補充,等到農業發展地區劃設完畢後,這些補助就會以農業發展地區為基準,而且,農一還有特別加碼,補助比農二、三更高。此外,友善環境補貼、作物獎勵這些補貼也會層層推疊上去,都限「農業發展地區」專享。

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農委會提供的推疊式補住,將在農業發展地區畫設完畢後,改以農業發展區為對象。圖表農糧署提供。

對於現況為森林或無法務農的「農地」都加到農地總量的問題,蔡昇甫從另一個角度解釋。他指出,就像戰備跑道一樣,平時是高速公路,戰事發生才變成飛機起降的跑道。如果在國際糧食供需穩定時,就讓儲備農地投入生產,反而會影響國內糧食價格,傷害農民。

他以近日疫情為例說明,糧價上揚並非一朝一夕,視情況讓儲備農地投入生產,既不傷害農民,也來得及供應國內所需。