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鄰避效應 前瞻：從環境正義與衝突管理談鄰避效應 「環境資訊協會」「環境資訊電子報」策劃 http://e-info.org.tw
「不要在我家後院」的鄰避情結易遭污名化 隨著市民主義的興起，使得「鄰避」（NIMBY, Not-In-My-Back-Yard：不要在我家後院）設施的選址越來越困難耗時，而目前國內相關法令對鄰避設施的設置，也僅原則性的規定應在不妨礙都市發展及鄰近居民之安全、安寧、與衛生之原則下於邊緣適當地點設置。如此作法雖著眼於都市發展與環境品質的考量，但從環境正義的觀點，結果往往是都市外緣區域因長期被視為鄰避設施設置的最佳區位，而負擔與其他非邊緣地區不對等的外部性成本，此外部性往往對所在鄰里的社會經濟結構產生衝擊並與市場經濟交互作用讓其成為「宿命的社區」而日漸凋零。 鄰避設施涉及複雜的社會、政治、經濟與心理等不同面向的爭議，然而在這些爭議的過程中，「不要在我家後院」的自利態度與鄰避情結，往往被污名化為要求回饋金的單一索償目的。此種將「鄰避情結」污名化，在人性脆弱的縫隙中運用利誘的手段，弱化甚至弭平社會衝突，是政府或資本家在興設鄰避設施的爭議過程常見的處理模式。而其能夠順利的取得詮釋權與正當性，基本上是以鄰避設施為社會公共福利的假設為前提。在此前提之下，鄰避社區居民與非鄰避社區居民之間形成了一道無法跨越的鴻溝，鄰避社區居民的抗爭行動被視為不識大體甚至是自私自利，而非鄰避社區的居民則找到了一個自我說服的理由與合理性。 鄰避設施存在的必要性並非不容挑戰 然而此一鄰避設施為提供社會所需的當然假設，其實並非是不容挑戰的，因為鄰避設施所代表的是針對某個問題的特定解決方式，但卻非唯一、合理且必要的方式。諸如焚化爐、垃圾掩埋場、核電廠、核廢料場等鄰避設施，實均有其非必要性與可替代性，或者有較為有效且合理的方式，縮小規模並降低衝擊。以歷時最久、爭議最大的核四興建為例，核能發電並非是不可替代的發電方式，如傳統的水力、風力發電，乃至於新興的太陽能、汽電共生，均是提供公共用電需求的途徑，甚且台灣缺電危機的形成，某種程度更是因為電力經營管理之無效率以及節能省電觀念與相關政策之匱乏所致，因此藉由提高發輸配電的效能以及推動節能省電措施，勢必是比一味擴張發電較好的面對方式。換言之，不必然有人必須成為鄰避設施的犧牲者，才能滿足公共福利的需求，而鄰避設施所代表的亦不必然是「內在的」社會需求；甚且鄰避設施所創造的社會衝突，乃是政府或資本家將其所製造的政治、經濟及社會問題，轉化為鄰避社區居民與其他社會大眾的矛盾，而非必然的「犧牲小我方能完成大我」的社會發展過程。 鄰避設施選址往往呈現出環境的不正義 進一步言之，鄰避設施所衍生的不僅是所謂「小我」與「大我」之取捨，公眾壓力下的被迫犧牲，更是鄰避設施的風險不公平地分配於少數民族或低收入的弱勢地區，所凸顯的環境不正義問題。很明顯地，諸多鄰避設施的選址，隱含著政經社會權力的分配邏輯，核電廠以及核廢料處置廠若正如台電所宣稱的安全，那麼就不會分佈在均是政經地位均處於弱勢的沿海漁村地區以及原住民部落，正因為這些弱勢社區的居民沒有足夠的政經影響力，於是成為環境不正義下的承受者，政府及資本家能夠輕易地以回饋金解決並污名化鄰避社區居民，也正是環境不正義放大的結果。 鄰避情結有其經濟基礎，政府決策者常以成本效益分析處理鄰避設施之環境風險及利益分擔課題，惟較社區或個人更考慮「公共利益」層次。然而利用當地居民犧牲自我利益的意願造就大眾福利，因而使某群體須承擔社會不公平的風險時，不僅令人質疑「公共利益」的正當性，而且有違「最不利成員獲得最大利益」之「差異原則」或「小中取大原則」之正義理念。在鄰避設施選址程序實務上，補償需求乃典型的政治運作產物，在政治控制與政府管理下，唯有強有力者才能得到財產權，弱勢族群經常成為特殊利益團體競爭下的犧牲品。 「公平正義」、「自願性」、與「衝突管理」需納入選址考量 因此，為避免鄰避設施假公共利益之名，造成環境不義之實，如何讓社區居民的信念與價值達到平等互動，使鄰避設施的機能順利運作又不使某些區位淪為設施種族主義的疑慮，為設置決策過程的一項重點。鄰避設施選址決策的成功關鍵在於鄰避設施之設計與衝擊管理、選址區位特徵、以及社區居民之信念與價值等環節因素整合的選址架構。在此架構下，以環境正義之定義予以規範，即是為消弭環境政策於程序上、地理上、以及社會上的不公平，其包括了一個公平救助過程的保證以及和政府與企業之決策者一同參與有意義的社區活動。 亦即，必須將「公平正義」、「自願性」、與「衝突管理」等原則納入環境正義的鄰避設施選址概念模式中：「公平正義原則」須明確界定「需求正當性」與「影響群體」，需求界定可以提高設施規劃者瞭解社會的風險認知，並透過廣泛的公開討論、教育、與宣導，增加居民對鄰避設施的熟悉度，而使設置決策更容易被瞭解，同時也可避免「規劃者」目標與「生活主體居民」需要不一致的情況；影響群體界定可更清晰地從地理、社會、與程序的公平性檢視是否符合環境正義。 「自願性原則」主要是以合作的方法促成鄰避設施的設置，「合作」意味設施規劃者與社區之間有直接的接觸，亦即以透過社區教育、社區諮詢委員會、或提供社區誘因等以社區為基礎的策略，讓社區知道他們有權力影響鄰避設施的設置決定而且也應該參與決策過程。 「衝突管理」可分為衝突預防、控制與緩和三個部分，預防以前述之公平正義與自願性原則為基礎，而控制與緩和則除了設施本身的設計與風險防治外，協商內容中的衝突管理也必須予以實行。衝突管理常採用的政策工具，包括污染監控或風險減輕、經濟誘因、及民眾參與。污染監控或風險減輕方案係從風險資訊取得及社會心裡因素考量的工程方法，工具則可分為安全保證與環保標準、環境監測、及環保協定三種。經濟誘因則是由經濟因素加以考量，如金錢給付、保證財產價格、租稅減免、或回饋設施等補償與誘因提供社區因設施衝突損失的代價。此外，民眾參與亦是在公共決策程序中達成環境正義的重要成分，民眾參與主要有資訊的提供、民意調查、召開公聽會、以及協商等方式以提高自願性。 長期以來，少數族群或開發中國家遭受「環境殖民」的迫害，越發突顯出環境不正義之實質存在。這並非歷史的偶成，乃肇因於漠視環境正義之結構性必然結果。前瞻未來，環境正義勢應成為鄰避設施設置選址之重要議題，我們期待在環境正義的原則之下，經由文化規範與價值、法則、規則、行為、政策、以及決斷力來支持社區的永續，使居民可以放心的在一個安全、滋養、及有生產力的環境下進行平等互動，俾使鄰避設施設置選址之衝突降至最低。（本文作者：李永展） |
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