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[台灣環境新聞特刊-2005台灣十大環境議題前瞻] 國土復育 前瞻：對話機制與資訊透明為當務之急 自七二水災重創台灣山林後，政府終於正視向來棘手的土地開發及保育問題，因而行政院於2004年10月草擬「國土復育條例草案」，計畫發動退耕還林政策，進而引發保育、產業及原住民各方褒貶不一。草案中雖有遷居就業的補助，卻未有整體產業政策轉移目標，民眾亦無所適從。由於此一政策對山地民眾生存權關係重大，衝突將再所難免，預料必須經歷極長時間的溝通與磨合。 此份草案由經建會會同經濟部水利署、觀光局、國家公園管理處及林務局等相關單位，協調後發布。其以退耕還林的精神針對資源脆弱的山坡地、河川、海岸及嚴重地層下陷地區進行復育及開發管制，計畫將分成12到13個管理單位，由營建署國家公園管理處、林務局林管處、觀光局國家風景區管理處所合併成的「自然保育署」，隸屬環境資源部下，各分區機構可執行所有相關法令以達「事權統一」。環境資源部成立前的過渡期，此條例的主管機關是農委會，其無法涵蓋的部分由經濟部和內政部負責，經建會則為協調督導的單位。 站在生態保育的角度擬定國土復育條例，立意頗佳，但因事關高山產業的發展，如何有效執行並兼顧產業轉移及居民生計，尚考驗政府的決心與智慧。 產業轉移配套未出 草案執行尚嫌草率 目前的高山農業與道路，的確對山區生態產生不良影響，國土復育條例草案便在遏止土地超限利用的問題，讓農業退回500公尺以下的平地。首當其衝的問題就是現存居民的生計權益。 依照草案中規定，將山坡地分為三級保護區域：一定海拔以上之山坡地劃為一級山區保護地帶，應永久保留自然狀態，禁止農耕及任何開發行為；500公尺以上非屬一級保護地帶之山坡地則為二級保護區，則以保育為重，禁止新開發行為，但允許既有的合法業者繼續經營；三級保護區則為低於五百公尺的低海拔山區，任何新開發行為須取得開發許可。 然而台灣地形多山，從光復前至1960年代鼓勵高山農業、大舉伐林的歷史背景，加以人口稠密、不斷拓展，使得山區開發範圍相當全面。現有的高山產業以農耕、林業、觀光旅遊為主，若依照國土復育條例強調的退耕還林，影響層面將相當廣泛。 首先高山農業的確影響生態環境，但並不是直接停擺就能解決，在產業政策上必須與現有土地規劃做全面性檢討，並能提供居民短至長期的轉業、遷移輔導，以及合理的補償制度；而在長期的轉移過程中也須持續執行監控，切勿使政策無法貫徹。草案中雖有遷居就業的補助，卻是一個蘿蔔一個坑的解決方式，而未有整體產業政策轉移目標，大方向未定，民眾也將無所適從。 另一項值得觀察的是觀光旅遊業。據草案所擬另外未來山地內僅允許生態旅遊及生態保育工作，然生態旅遊的真正意涵尚未落實在國人的旅遊心態上，旅遊行為的破壞即如對山林的蠶食，復以許多觀光旅遊即依附高山農業而產生，因此對於旅遊開發的定義不明極容易成為鑽漏洞的目標。 在各方面配套措施未擬定前，先談國土復育保育難以說服民眾，貿然實施也只會突顯政策草率，更會引發民眾與政府間不斷衝突，將致使政策美意無法有效執行。 原住民生存權遭挑戰 對話與資訊公開為要務 幾乎所有的原住民，都世居山地、河川、海岸等地，也就是劃設山地保護地區後幾乎所有的原住民都遭受影響，不光只是生計農業停擺及遷居輔導問題，甚至連歷史文化的延續也將成一大隱憂。 在缺乏相關輔導配套的情況下，這些問題迅速浮上檯面，最先出現抗議爭端的就是高山道路。據草案當中所定：現有產業道路一旦毀損，除原住民部落道路、達30戶之聚落唯一聯外道路、農地重劃區內之道路或行政院核准之林道修復，各級政府不得辦理復建或補助修復。部分山區遭自然災害崩塌損毀的道路如新竹尖石、五峰等部落便發生此問題，在居民尚未從災害狀態中回復時，因道路不修補即刻斷送其運輸及生存權利，加以並無相關輔償措施，無異使居民受二度傷害。 原住民大部分以農耕維生，產業轉移輔導是必然的。草案中將復育區內核定的生態旅遊產業與接駁車之經營，「應優先輔導原住民辦理或優先雇用原住民」，但若原住民無意願，則視情況可開放非原住民經營。此舉看似保障原住民生計，卻大大轉移並限定了原住民的生存發展方式──即從自主的農業轉為第三級的服務業。產業大幅變異也就代表其文化傳承將發生斷層；而商業行為更挑戰原住民與自然共存的天性。另外的問題則在供需之間無法達成平衡，若旅遊不盛則工作機會少，工作機會多則代表旅遊旺盛，又恐開發過度；所以應該建議高品質高附加價值的生態旅遊，再輔以總量管制。 遷居是政府表現的另種誠意。草案中明定一級山區保護地帶內之居民居民若願遷居平地者，地方主管機關應協助安排其遷居、安置、就業、就學及就養。若有意願整體遷建，地方主管機關應考量就業、就學及就養等因素，若屬原住民聚落，中央原住民族主管機關應於適宜之公有地劃設原住民保留地，並會同地方主管機關規劃建設原住民部落。但個人遷居與部落遷建畢竟大小有別，且部落數量不在少數，遷與不遷都是難解的問題；遷移部落多，等於打散了原住民的悠久地域傳統；遷移部落少，則無法徹底解決高山農業及道路問題。 國土復育政策利益良善，然因與原住民生存權關係重大，衝突是可預期的；當務之急，應建立周延而多元的對話機制，以及決策相關資訊應公開、透明化，以良性的溝通爭取山區民眾與立法部門對良善政策的支持。 【參考資料】 【檔案下載】(檔案為自我解壓縮檔，請於下載後執行) |
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