【《溫減法》停看聽．系列報導2】
2006年環保署提出「溫室氣體減量法」草案至今，幾經波折，15日終於在立法院完成「溫室氣體減量及管理法」三讀，並將2050年溫室氣體排放量應降至2005年排放量50%以下的減量目標納入法案。本應是台灣溫室氣體減量法規的重大里程碑，卻因境外碳權、碳交易、無償核配額等法規，讓各界對此案態度保留。
台北大學自然資源與環境管理研究所所長李堅明教授，是研究國際碳交易市場的專家，也是環保署碳交易計畫主持人。他於《溫減法》三讀後，接受本報專訪，就立法狀況及未來碳交易發展等面向發表看法。
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| 台北大學自然資源與環境管理研究所所長李堅明。攝影：陳文姿。 |
解析溫減法立法爭議 減量目標入法是重要成果
Q：對於這次的溫減法立法結果有何看法？
A：從2006年至今，已近10年，立院有6個版本，有今年的最新版本，也有許多新加入的意見。當然，法案並不完美，但這是經過許多討論，大家各退一步才形成的共識。而最後能將減量目標納入法案，正是眾人努力的成果。
Q：減碳目標一直是溫減法的關鍵，這次將2050年溫室氣體總量降至2005年排放量一半以下的減量目標入法，未來中期目標該如何規劃？
A：溫減法最大的障礙就是減量目標。產業界一直反對訂定目標，憂心目標訂定後，會產生過大壓力與責任。但是談溫室氣體減量，卻避談目標，就不能稱之為「減量法」。
有人認為2050年這個目標訂得太遠，從兩方面來看。若將時間訂在2020年，會來不及準備，訂在2050年，一方面符合「永續能源政策綱領」，另一方面也符合聯合國中期目標。未來全國能源會議或其他施行方案中，都可以這個目標來做為檢討的方向。
從國際與台灣兩方面來看，這個減量目標非常符合台灣對國際的減碳責任與台灣自身的能力。
Q：這次工總會同意溫減法的原因，一說是因為空污法，也有人說是國際壓力下，須要明確的減碳規則。就您的了解，主要因素是什麼？
A：2012年環保署將二氧化碳、甲烷等6種溫室氣體納入空污法。與空污法相比，工業界比較願意接受溫減法。二來是立委即將改選，政治人物希望有績效。協調之下，大家各退一步，加速達成共識。
當溫室氣體被納入空污法之初，已經說明溫減法通過後，溫室氣體管制會回歸溫減法。空污法管理的對象是區域汙染物，而溫室氣體是全球暖化問題，不易訂定區域的溫室氣體環境涵容能力標準，也沒法訂出涵容總量，不易推動溫室氣體排放管制措施。
碳權與碳交易爭議 總量管制確保減碳成果
Q：關於境外碳權，有些人認為是把錢拿給外國人減少碳排放，溫減法這次規定減抵銷超額量時，境外碳權不得超過核配額1/10。對這樣的限制，您的看法如何？
A：從全球觀點來看，不管在哪一國減少1噸，對世界而言，都是減少1噸。但就優先鼓勵國內減碳的觀點來看，限制境外碳權是國際趨勢。考量國內推動之初，為減少對業者的衝擊，目前保留一些彈性，設定10%是相當好的水準。
從國際碳交易市場來看，歐盟對境外抵換也越來越保守，目前也限制在大約10%的比例，有些是以核配額的10%，有些是以超額量的10%。除了量的管控外，對境外碳權的來源也開始設限，以鼓勵再生能源類型的碳權與分散碳權開發地點。新興的碳交易市場韓國對境外抵換限制十分嚴格，實施前幾年都以國內碳權為主。
Q：國際減碳有兩種方式－碳稅與碳交易。這次法案中提到推動「溫室氣體總量管制、抵換、拍賣、配售、交易制度之建立」既有碳交易的模式，又有「推動進口化石燃料之稅費機制」類似碳稅的模式，台灣是否打算兩者併行？
A：從法條看來，兩者都有可能性。法案通過後，環保署規劃碳交易，財政部設計能源稅（類似碳稅）， 之後兩者間的競合，是要先後還是並行，或是配套，還要再觀察。
我個人強烈支持碳交易，主要原因是碳交易是以總量管制為主，交易為輔，可以控制排放總量。其二是碳交易有助於激勵綠色經濟發展的活力。此外，這次法案中也規定，配售額（有償的碳排放額度）的比例會逐步增加，這將有類似課稅的功能，又能確保總量管制。
碳稅的效果則與稅率息息相關，協商下的稅率通常不高，對大企業而言，不太能引發減碳誘因。稅率要高，實務上不太容易。稅的優點是大排放源負擔成本變高，大眾認為碳稅較符合排放者付費原則，但課稅無法確保可以達到減碳目的。
歐盟研究也指出，發現針對大排放源，比較適合用碳交易來管控，而對小排放源，碳稅縱使不高，卻能發揮影響，得到很好的效果。但這是國外的案例，在台灣，如果碳交易與碳稅屬不同部門，可能不會互相搭配。
Q：歐洲碳交易因供過於求，導致碳價非常低，目前正在積極改革。台灣未來發展碳交易，應該注意哪些事項？
A：碳交易價格低有兩個原因，一是受景氣影響，自2008年金融風暴到歐債危機，生產活動減少，導致先前訂下的核配額過多，對碳權需求不高。二是因為減碳相關的投資受到激勵，創造 10幾億噸的CER（註：碳權的一種），這是碳權過多的另一個原因。
就碳交易制度而言，目標在減碳，碳權供過於求代表已經達到減碳成效，歐盟第二階段減碳目標8 %，實際上已經達到10%，跟上述兩項原因都有關。
碳價過低所要擔憂的問題在於對綠能投資的影響。碳價高時，綠能投資者及科技發展者都被導向綠能發展，碳價低時，投資者觀望。要運用科技降低排碳，不是政府引導，就是市場引導，這是碳交易市場機制的背景。如何讓價格夠高，這是該思考的問題。
未來台灣設計碳交易，可以借鏡國外經驗，運用配套來穩定價格。碳價高低雖是市場機制，自由波動，但政府應平穩碳價，創造穩定的投資環境。當投資者可預期成本效益時，就會投入市場。
Q：如果碳權的售價很低，是否企業也無須認真減碳？
A： 從碳交易的英文－cap and trade 來看，cap 代表總量管制，也就是環境，trade 代表經濟。如果能達到總量控制，而碳權價格又低，就等於達成兼顧環境與經濟。
台灣碳交易制度的建立
Q：環保署目前實施的先期專案與抵換專案已經核發碳權，現在也有國家溫室氣體登錄平台，是不是只剩下金流交易系統，就可以達成碳交易了？
A：金流給付的部分已規畫建置，交易系統現在正進入測試階段。
關於已核發的碳權，先期專案是先跟產業工會協調公告排放強度，比公告排放強度低就可獲得碳權，累計已核發3000多萬噸，設計上有問題。抵換專案的碳權來自實質節能減碳的行為，共核發300多萬噸。先期專案太寬鬆，而抵換專案太過嚴格，這些是目前的問題。將來核配排放額度時，不會以先期專案的模式，應該要採用另一套國際規定。
Q：未來碳交易會納入哪些廠商？
A：這要看碳交易制度的而定。因為溫減法通過後才可以制定施行細則，內容會包括碳權的核配與制度設計等，估計約需一兩年。
第一部分是強制型，對排放量達一定規模者強制納入管理。對部門別也須設定，除了工業跟能源部門外，或許大規模商業或運輸都會納入。第二部分是自願加入，這部分尚須取決於制度設計。我個人希望農業、住宅或社區減碳都可以納入，藉由農業或減碳活動等取得碳權並出售，落實在地減碳。
國際碳交易是以1,000噸為單位，然而，要鼓勵國內碳中和或小規模減碳也可以參加碳交易，未來可考量我國國情，調降碳交易單位門檻。
Q：外國會來買台灣的碳權嗎？
A：這問題牽涉到台灣的碳市場跟國外的連結。目前最有可能與歐盟或美國協議互掛碳權。技術上，中國碳市場是最容易連結的，但政治上最難。
