海岸法初登場 分工整併千頭萬緒 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

海岸法初登場 分工整併千頭萬緒

2016年04月13日
作者:黃斐悅(地球公民基金會顧問)、黃靖庭(地球公民基金會研究員)

本專欄上回的《海岸法是什麼?能吃嗎?》一文中提及了2015通過海岸管理法後,各界對此不一的看法,然而不管是開發派或守護派,應該都會認同,不論條文怎麼寫,最後如何執法才是關鍵。雖然海岸法的工具尚未建構完成,但本文將介紹法條內涵,並邀請各界一起監督政府未來適當使用之。

核心工具:土地劃分管理

海岸疊合了多種土地,涉及不同主管機關,管理上十分複雜又諸多疏漏,海管理法通過後,才開始盤點與定義包含保護區在內的六大特定區位。圖片來源:內政部營建署「海岸資源調查及資料庫建立案」2016.03期中簡報

曾有台東地方民代提出,台東縣大片土地劃入海岸範圍,土地的權責自此劃歸中央,行政範圍將僅剩零星山區村落,違背地方自治的精神。

然而「位於海岸範圍≠受中央限制」、「位於海岸範圍≠受中央限制」、「位於海岸範圍≠受中央限制」,很重要所以寫三次。

只有位於「六大海岸特定區位」的建築物,且量體達到一定規模(如下方框所示),才需要向海岸主管機關(營建署)提出申請,確保其不違反海岸法的精神。六大特定區位項目分別為(1)近岸海域;(2)潮間帶;(3)海岸保護區;(4)海岸防護區;(5)重要海岸景觀區;(6)最接近海岸第一條濱海道路向海之陸域地區。上述地區目前正由營建署劃設中,草圖已陸續出爐,正式圖資預定於2017年2月公告。特定區位中,須經申請的開發規模如下:

  • 面積:陸地達1公頃,海域達5公頃
  • 長度:陸地長達1公里,海域長達5公里
  • 高度:建築設施超過10.5公尺(三層樓以上)
  • 容積:總樓地板面積累計 2000平方公尺(605坪)

黃線與紅線中間的帶狀範圍即「適用海岸管理法」,但並非全面管制之意,只有劃定「保護區、防護區」等特定區位才有管制。圖片來源:內政部營建署

升級打怪:思維轉變

海岸法的諸多條文中透露政府的海岸管理思維升級到「永續發展」的層級,是台灣的一大進步,然而「永續發展」一詞畢竟還存在許多模糊空間。營建署的草擬「整體海岸管理計畫」(草案見http://bit.ly/23oHMb9),將於2017年2月正式公告,這個計畫書將決定了未來數年內海岸土地利用的方向、原則及限制。究竟海岸法的「土地永續利用」是何種樣貌,恐怕得等正式的審查委員會成立,實際有案件送審後,才得以觀察政府對於「永續」的認定了。

而在前面所提及的六大特定區位中,針對海岸保護區及海岸防護區屆時將有各自的經營管理計畫。保護區視其自然資源類型,由不同中央主管機關或縣市政府擬定管理計畫;防護區的目的是防災,將統一由水利署劃定範圍及管理計畫。其餘4項,包含近岸海域、潮間帶、重要海岸景觀區、最接近海岸第一條濱海道路向海之陸域地區,等區位的管理原則,則將一同納入「整體海岸管理計畫」中撰述。

比方說,重要海岸景觀區應符合都市設計準則,盡量使公共設施的視覺、色彩有整體設計;另外也保障公眾通行與親水權益。特定區位中一定規模的建築物申請時,委員會將依照此整體計畫進行審查或提出設施修正的建議。

鹽寮海岸民宿群。圖片來源:無名氏

萬事俱備,只欠執法?

檢視過海岸法的所有條文後,對於環保團體來說,海岸法還是較為著重管理海岸的開發利用,並非環境保護。然而對於臺灣整體海岸事務管理,已經往前邁向一大步。在官辦或民間團體舉辦的海岸法座談會上,總有民眾提及「台灣不缺嚴謹的法律,缺嚴謹的執法」,法律不是萬靈丹,只是種工具,成效好壞端看如何使用。

困境一:專業人才不足

目前推動海岸法的重責大任暫時落到掌管全國土地的營建署。然而,綜觀目前所有政府機關,包含營建署在內,是否具備足夠海岸保育或海岸管理專長人才?目前在海岸法的各種會議和配合工作上,地方政府多指派由水利或都市計畫部門負責,中央單位則較常納入綜合計畫業務,這些單位並不熟悉保育工作。海岸法能否促成政府增加這一方面的專業人才,將留待觀察。

困境二:單位間磨合角力

以往雖有許多單位業務跟海有點相關,例如:漁業署(產業)、海巡署(軍事)、水利署(防災)、航港局(運輸)等,但都不是海岸的主管機關,更不可能進行海岸管理的整體思考,致使一些海岸糾紛屬於三不管,例如:違法傾倒廢棄物等長期問題。從海岸法推動期間的歷次會議記錄可見,相關單位如:水利署、環保署、原民會、觀光局、林務局、縣市政府等,對於即將增加的管理工作,有的消極推托,有的直言排斥,尤其是擔心海岸保護區成立造成民怨,而不肯主導劃設工作,造成營建署推動困難。

原因除了前述各單位思維未隨時代演變、人力和專業不足外,也缺乏經費。更重要的是,基礎調查資料不足,營建署難以說服各單位配合相關工作,橫向意見整合十分困難。制度草創期本來就不會有完整的基礎資料,只有各單位的負責人都願意承認過往政府的不足,接受萬事起頭難的壓力,磨合期才能縮短。總有一天,中央勢必需要成立正式的專責單位(譬如目前研議中的海洋保育署),主導解決海岸問題的橫向工作。

困境三:剪不斷理還亂的法令整合工作

各單位逃避責任之因,一部分是台灣土地法令多如牛毛(如區域計畫、國土計畫、濕地法…等),剛建立的環境敏感區制度非常複雜,海岸六大特定區位又臨時插隊,當然使公務員避之唯恐不及。

但這是整體國土規劃過程不可避免的趨勢,不可能回頭,唯有促請內政部和各單位更積極一起進行法令盤點整合,才能跨越這混亂的過渡時期。回到最現實的問題──有了法,就能管嗎?前述諸多現有法規,失效情形可是不勝枚舉。

海岸病灶 違規民宿

以東部海岸和離島為例,海岸上民宿林立,其中違法民宿恐超過一半。細究違法原因,可分為兩類,其中較單純的屬量體問題,像是房間數超過「民宿管理辦法」中規定的五間以下、在農地上蓋超過「農業發展條例」所規定建蔽率的農舍、將農地上的蓄水池變為游泳池、增建圍牆、造景等各式各樣的違法狀況,在東海岸和離島層出不窮。

另一類違法的狀況,則牽涉到民宿所在的區位。以離島小琉球為例,合法民宿僅30多間,但實際上全島民宿總量高達300多間。其中,許多違法民宿位於琉球風景特定區計畫中保護區內的山坡地上。不僅區位不正確,還涉及占用公有土地、未施作水土保持等問題。其實,大量墾伐山坡地興建民宿,不但會提高坍方的風險,大雨過後土壤加速流失,土石流入海裡、潮間帶,也造成生態上不小的衝擊。

眾多合法或違法民宿林立在海岸上,且民宿逐漸飯店化、旅館化的狀況下,其產生的污廢水雖然不像工業污水具有高污染性質,但量體依舊可觀。他們可能僅符合生活廢水的處理標準,更有甚者,則是未經處理直接排入大海,長期累積下來,易造成海岸周邊的海水優養化,從小琉球沿岸珊瑚礁的生長狀況,或許可瞧出一些端倪。

檢視「水汙染防治法事業分類及定義」,其中並無民宿事業的分類,僅針對餐飲業、遊樂園、觀光旅館等事業污水進行最大限值的控管,然而如今民宿眾多,整體排放出的生活廢水,可能已經不輸飯店、度假村,卻不像大型飯店或集合式住宅必須具備污水處裡設施,實有必要重新檢討法規的周延性。

沙灘上的休閒民宿,也海岸管理的重點之一。圖片來源:黃靖庭

執法單位有苦難言

那麼多違法情形,執法的單位究竟在做甚麼呢?民宿歸地方政府管轄,以花蓮地區為例,合法、不合法民宿上千家,但整個花蓮縣只有2-3位的稽查人員,就算每天查,一年365天也無法稽查完全部的民宿;至於罰則,依「發展觀光條例」將連續裁罰,屢罰不改善將斷水斷電,不准營業。

但實際瞭解,因執法上困難重重,違法業者反而有恃無恐,逐漸演變成違法民宿持續存在,當被稽查時,僅罰款了事,待風頭過後,因稽查人力不足也無法進行後續的追蹤,最後仍照樣營業。比起業者的獲利,罰款顯得微不足道,彷彿保護費般,繳完罰款到下次稽查這段時間,即可安穩地繼續營運。

海岸管理法具有強烈的保育色彩,但在地方政府執法人力不足的情形下,究竟能發揮多大的功能,仍以地方政府的執法效能最為關鍵。

共同承擔環境責任

不開發,不代表保育一定會好;不保育,也不意味就有能力做出好的開發。開發派和保育派的口號全世界都聽膩了,不需再談價值,而需要踏實的各種工作者。地方政府執法虛弱,又嚷嚷海岸保護區太嚴格,主要不是卡在公務員老舊思維,因為環境保護已成為多數人嘴巴上都認同的共識,永續的政策口號滿天飛。

我們認為,是整個台灣政府組織早就在長期政治鬥爭下能量疲軟,一個機構要承擔價值翻轉的工作根本不可能,除非先翻轉機構內部工作文化。

長期觀察營建署目前負責海岸法的團隊,雖然人力相當吃緊,但在用心程度上應當獲得許多掌聲。其他中央和地方單位的保守態度則多數有待突破。海岸法的用途可大可小,不管怎麼做,民怨都不會有消失的一天,期待各單位不如開始積極面對,反而能帶領民間產生信心,一起為消失中的海岸承擔更多責任。

保護區小知識

Q:哪些地區應劃為海岸保護區?
 
A:海岸管理法第12條,已明令下列重要資源之海岸地區應劃設為一級或二級海岸保護區,加以管理。
1.重要水產資源保育地區。
2.珍貴稀有動植物重要棲地及生物廊道。
3.特殊景觀資源及休憩地區。
4.重要濱海陸地或水下文化資產地區。
5.特殊自然地形地貌地區。
6.生物多樣性資源豐富地區。
7.地下水補注區。
8.經依法劃設之國際級及國家級重要濕地及其他重要之海岸生態系統。