《海岸法》是什麼?能吃嗎?──花東人的觀察筆記 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

《海岸法》是什麼?能吃嗎?──花東人的觀察筆記

2016年03月09日
作者:黃斐悅(地球公民基金會花東辦公室研究員)

台灣海岸嚴重人工化、權責不清的情形向來為人詬病,東海岸上也有一連串開發案蓄勢待發,然而,早在30年前政府已經在海岸上劃定了大範圍的沿海保護區。

舊版十二個沿海保護區預定地,目標106年公告的保護區範圍將有所調整。出處:內政部營建署。

But 保護區為何無效?

民國73-76年期間,12個沿海保護區預定地(見圖一)由行政院公告,but,人生最怕就是這個「but」,如同環保團體最怕「有條件通過」。

遲遲未通過保護區的母法,12個沿海保護區不僅鮮為人知,也沒有任何實質效力。許多知名又具爭議性的開發案,就位於這些保護區範圍,例如:國光石化預定地的大城濕地,即位於「彰雲嘉沿海保護區」範圍;悠活渡假村位於「墾丁沿海保護區」;美麗灣渡假村、黃金海渡假村、棕櫚濱海渡假村、三仙台寶盛水族生態遊樂區、遠雄海洋公園…等一串東海岸開發案,則是位於「花東沿海保護區」。

花東海岸保護區預定地中,已申請但尚未建設的大型開發。圖片來源:地球公民基金會

縣市政府對海岸的管轄亂無章法,缺乏長遠規劃,氣候變遷、海岸侵蝕問題步步進逼,違法棄置、海岸掩埋場的改善速度緩慢,海岸開發案多如牛毛。海岸從戒嚴時期的威嚇管制到逐漸解禁,沒有讓人民更容易親近,卻淪為政治和商業炒作的犧牲品。

直到去年(2015),海岸保護終於邁出了一大步。延宕二十餘年的《海岸管理法》(簡稱海岸法)在各方不斷努力下,在2015年2月三讀通過並上路實施。條文中,明確指出海岸地區範圍,指定內政部為中央主管機關;強調海岸地區的土地利用應確保自然海岸零損失、保障原住民權益;考慮極端氣候下的海岸防災措施。

海岸法過了,然後呢?

根據海岸法的內容,未來將劃定海岸保護區(一級與二級),趁此機會主管機關能「主動」將具有重要自然資源、特殊人文及地理景觀等區段納入保護,並且將暴潮溢淹、海岸侵蝕或後退的高潛勢區域劃為海岸防護區(一級與二級),及早提出應變計畫或限制使用,減少未來人民生命財產可能的災損。這些保護區、防護區及其他特定區位範圍和管理原則將在海岸法通過2年內(民國106年2月前)公告。目前內政部也正陸續頒佈相關的管理規範,例如:《特定區位一定規模以上或性質特殊適用範圍及海岸利用管理辦法》、《海岸特定區位申請許可案件審查規則》,甚至在保障人民海岸通行權上,有《近岸海域與公有自然沙灘獨占性使用及人為設施設置管理辦法》。透過明確劃分可開發與不可開發區,未來開發建設在選定場址時,即可先行避開環境敏感區域,既保護環境,也保障業者。

「六大海岸特定區位」管理架構。出處:地球公民基金會繪製。

然而,這也在民間引起震盪。首先是花東地方團體要求政府在海岸法細則公告之前,應暫緩審議那些明顯位於保護區預定地的開發案;二來則是在2016總統大選期間,台東縣政府強烈抗議其限縮開發條件,稱之為「海岸戒嚴法」。最後,海岸法強調,根據《原住民族基本法》(簡稱原基法),保護區的公告應取得原住民族同意,地方人士不停遊說政府與部落攜手努力,希望改善以往保護區劃設後,與原住民族衝突不斷的惡例,讓海岸法成為良好示範。

保護區生效空窗期,大型開發計畫應凍結審查

在這2年特定區位公告前的過渡時期,民間團體最擔心的莫過於陳年舊案的闖關。以花東海岸為例,一連串渡假村、遊樂區都是在10年、20年前,經濟掛帥的氛圍下通過環評的開發案,當初由於各種因素未開發成功,近年看準陸客市場正嘗試捲土重來。這些業者當年恐怕並不清楚自己的申請範圍位於保護區預定地,如今海岸法通過,這些陳年案件究竟能不能開發?它們大多是環評許可已過期卻沒有撤案,目前正在重新跑流程,而法令「不溯及既往」的原則產生了模糊空間。海岸法的土地規劃原則為「保護海岸自然與文化資產,保全海岸景觀與視域」,這些開發案將與前述目標有所衝突,一如現在太魯閣國家公園中的亞泥露天礦場,和墾丁國家公園中的核電廠,未來花東沿海保護區範圍(調整後)正式公告,若大型飯店依然陸續動工,情何以堪。

地方政府的反彈

台東縣政府因為其轄區內海岸線為全台最長,自稱是海岸法之受害者,大聲疾呼限建將有害於地方發展,而拒絕配合相關工作。事實上,海岸法只有對區域極小的「一級保護區」進行嚴格開發限制,其餘大面積則類似土地分區管理,且交由地方政府自行訂定計畫,以讓目前亂無章法的海岸開發建設,多一道管理流程,而非全面限建。地方的反彈不僅是觀念落差,更呈現了縣政府毫無管理能力的殘酷現實,觀察台東縣政府的官方發言,連對法規的理解都有許多謬誤之處,遑論制定計畫。然而良好的土地管理才是促進觀光投資的紮實基礎,管理需求只會日益增加,趁著海岸法制訂子法的打基礎時期,中央與各縣市都應想方設法增加人手和經驗,盡速查清需要保護與不需保護的範圍、各區域海岸特色,才能進一步分辨出合適的土地開發策略。

原住民基本法

民國94年通過的原基法明訂需保障原住民族的狩獵文化權,但台灣社會對此事的處理方式尚未成熟,早期的自然保護區(如國家公園)多數未進行修法調整,因此與原住民族衝突不斷。海岸法是少數明文重視原基法的一部新法,於第七條中正式提及「保存原住民族傳統智慧,保護濱海陸地傳統聚落紋理、文化遺址及慶典儀式等活動空間,以永續利用資源與保存人文資產」,譬如族人於海祭期間的採集、捕魚,即便位於保護區中,也應該被保障延續。雖然尚未明定子法條文,執行層面也還有許多複雜難解的問題,但至少對於沿海保護區中的原住民族文化及權益,已開啟了一定程度的保障。接下來,就看原民會與內政部能否務實地找出一條路,按原基法21條規定,於民國106年保護區公告之前取得部落的同意,這將成為是全台首例!即使不盡完美也必須嘗試進行,以作為後續如國土計畫法等新通過的土地法令之借鏡。

守護海洋台灣

經歷數個殖民政權的台灣,雖是海島,人民對海的記憶卻不斷被抹去,無論是渡海而來的漢人,或真正擁有海島文化的原住民族,使得台灣公民社會對海十分陌生,而目前海岸沒有真正懂海的主管機關,僅能由掌管全國土地的內政部及軍警組成的海巡署來管理。未來海洋委員會的成立、《海域管理法》草案、《原住民族土地及海域法》草案,以及相關海洋教育等措施都需要配合推動,並且讓公部門、商業體系及大眾承擔共同守護海洋的責任,才能使海岸管理真正完善。