[世界保護區大會專欄]

保護區和社區共管

作者：高美鈴

　　在哥倫比亞，Indiwasi國家公園的經營，已由官方轉向當地居民，7萬公頃的土地將在外界支持下，由當地居民所管理。

　　在澳洲、加拿大，保留區土地的掌控權，已歸還給原住民與在地社區。

　　在南非，原住民重新取得既有領域，並成立數個原住民保護區，有的規模甚至比官方保護區還大。

　　在東南亞，當地社區繼續保有自己的傳統森林、溼地和牧地。光在印度，包括各種傳統聖地在內，就有數千個由當地社區所保護的區域。

權利由中央移轉至地方

　　自古以來，全世界有許多文化以傳統而自然的方式，保護自己的領域不受破壞。這些是真正的「保護區」，然而一向以來，當地人以獨自方式保護這些地方的努力和成績，卻時常被正統的保育團體所忽視，也不被官方正式認可。

　　幸而情況已漸有改觀。過去的保護區是採取集中式的經營管理，到了今天，一種共管的型態正在興起。保護區的決策權，逐漸由中央分享給地方、私人機構和非政府組織。這是因為社會各階層文化提升而有所醒覺，刺激了政府開始傾聽在地人民的聲音，並回應各團體的關注。同時其他新的潮流不斷興起，像是許多國家正走向民主化的路上；新科技像是網路出現，讓社會每一分子得以更積極的參與各種公共事務，包括保護區的經營和決策、人權的確立──尤其是原住民的權利。

　　在保護區的權利移轉中，具有生態和社會性的雙重意義：在地社群必須有權去影響自己所居之處，並從中得到公平的利益分享；只有在地居民支持保護區，才能真正達到生態保育的目標。

單靠政府無法達到保育目標

　　多山多森林的尼泊爾有一Machinda社區森林，11年前由政府管理時，人們得以自由進入，砍伐薪柴，自然資源幾乎消耗殆盡。後來政府將此處交給當地社區，由當地的社區林業團體接手所有的管理保護責任，以及一年一次的固定砍伐工作。從伐木中取得的收入，用來為學校蓋健康站和教室，付老師薪水、建石子路、訓練人才並救濟村內貧弱。幾年下來，光禿禿的山又變回蓊綠的森林，山崩最嚴重的地方，都已被綠樹覆蓋，森林面積持續增加。山中野生動物也都重現蹤跡。

　　「單靠政府無法達到生物多樣化的保育目標。」大會學者在此次「跨界議題」中點出保護區由社區管理或共管之必要。

　　愈來愈多保育著生物多樣性的自然區域，改由當地民眾和社區團體所擁有經營。這些由當地團體和社區所管理經營的保護區，在此次大會中統稱為社區保護區（CCAS），與一般保護區最大不同之處有二：一是在保護區的掌控和經營權，多半甚至全部歸於當地社區所有。二是透過多樣化的方式，來達成生物多樣性的保育目標。換言之，當地社區或原住民利用傳統習俗或其他的有效工具，自發的保存區域內的自然生態和獨特文化，這同時也意味著，在社區保護區中所採取的保育行動，將會透過各種更廣闊 開放的途徑。

尋求更廣大的支援

　　既然單靠政府無法達到生物多樣化的保育目標，若轉而要求往往居於社會弱勢的原住民或當地社區來背負所有保育責任，又有失公平。此時尋求一些相關單位的聯盟支持，就顯得十分重要。有些社區保護區是由外來支援例如國際環保團體，結合當地非政府團體所推動。例如尼泊爾有61%的森林交給當地社區經營管理，目前全國共有12700個林業團體，這些社區林業的勃發，就靠IUCN等尋求全球先進國家的財務贊助和技術支援所促成。

　　有些保護區則是由當地居民的保育意識提升所形成。例如日本著名的赤目瀑布四周，有一處未經開發的森林，附近居民為了保護周遭自然環境，共同加入了一項國民信託運動，透過和地主簽定租約的方式，將休耕的稻田改建成「給蜻蜓的池塘」，以創造生物棲域，並成為當地居民親近自然、學生自然教學的好去處。

　　縱使全球社區性保護區日益增多，各方相關團體正以各種結盟方式，共同致力於保護區的設立，只是在今天，還有大部分的社區性保護區，未被各國政府和國際保育系統所承認，甚至被排除在官方保護區域網絡之外，或許是因為社區保護區的經營管理通常是基於習俗規範和傳統制度，這在許多國家尚未被法律所正式認可。

政府依然扮重要角色

　　大會學者在「跨界議題」中也點明，儘管趨勢是分權和共同經營，以目前來說，政府在保護區系統中，大多還是扮演中心角色。在一項「原住民、在地社區；公平和保護區論壇」（TILCEPA）中，便明白指出政府應重視原住民和地方社區在保護區中所應享有的權利：

1. 有權在保護區中以維護傳統或習俗方法使用土地、水和其他資源。

2. 有權公平參與關係到其土地、水或其他資源使的所有決定，包括保護區的經營計畫。

3. 有權使用社區習俗和職權來管理/共管土地、水和其他資源，以及防止外界威脅。

4. 有權事先得知保護區計畫的訊息，也有權被告知其選擇並互相溝通任何相左的意見。　
   （以下略）

　　日前加拿大通過一項有關生活於北極圈的依努義愛斯基摩人的法定權利，認可聲明在當地可以興建保護區，然而在制定任一項關係其收益權利的協定時，都必須要與依努義人相商，並且在保護區的共同經營中，依法依努義人要佔大部分。

　　在尼泊爾的林業社區化時，依據「森林行動」和「森林條例」，社區被賦與森林的經營權和使用權，但林地仍然屬於政府所有。

　　然而，正當尼泊爾社區林業蓬勃發展時，財政困窘的政府當局卻突然宣布徵收40%的林業稅，引發林業團體激烈抗議：「徵社區林業稅於法無據！」但政府官員卻認為此決定並不違法。部分激進團體甚至揚言不惜燒毀所有林木，以宣示自己固有的權利。

　　「於法有據」是當前社區性保護區最欠缺之部分。大會學者指陳各地社區性保護區面臨最大的威脅，便在於對其佔有權缺乏清楚、安全的規範和合理安排，因而產生諸多不良後果。此外，社區性保護區需面對的挑戰尚有：缺乏永續的發展計畫；傳統權力的袪合理化；政策決策過程中過於中央集權；無法享有社會、經濟和政治資源的公平對待；傳統知識的遺失和文化的改變；保護區內資源的商業化。

　　各國國情不同，在地社區型態殊異，面對此一保護區跨界共管的趨勢，一向僅憑各單位成員的熱忱、善意和技術支援或權利分享是不夠的，還需由政府認可社區性保護區的合法性，經由與各單位相互的溝通，做出適切的修法和政策改變，並包含進國家保護區的系統中，一方面落實對當地社區所做的共同協定或決策的尊重，一方面建立一些基準，在必要時，可提供適切的包括人力、財力、資訊、研究、技術等支援，以確保社區內的自然資源和文化襲產得以永續生存和經營。

【參考資料】
　保護區大會學者建言
　保護區大會跨界議題文章 (一)　(二)　(三)
　原住民、在地社區；公平和保護區論壇（TILCEPA）
　尼泊爾開徵高額林業稅 社區林業團體震撼 (原文參考)