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公民參與 前瞻：核四公投的下一步 環境權與公民投票
環境及民主 環境決策中的公眾參與，一直是近年來環境行動的主要訴求之一；而公民投票，更是將參與的層次拉高到「決策」本身。若以環境權的觀點，回過頭來檢視去年底立法通過的「公民投票法」，下面兩點環境議題的特性，則是將環境政策端上公民投票的檯面時，必須要思考的難題： 1.參與公投的地區範圍 「公民投票法」中，對於全國性和以縣市為單位之地方性公民投票的區域範圍界分方式，對於環境問題的適用性，將十分容易產生爭議。因為環境問題具有跨界的特性，各項環保及生態保育政策，以行政界線作為決策的界線，並不儘合理。以重大開發案件來看，實質受影響的民眾，以開發場址的周邊區域為主，參與決策的主體應為是這些社區居民，而非整個縣市行政區。 然而，開發行為本身牽涉到的生態、環境、社會與經濟問題，又常常並非僅限於社區。因此，地方性公民投票以直轄市及縣市作為決策的最小單位，與環境權中的社區民眾參與的精神，似乎並不那麼貼近。 環境議題的利害關係人之界定，一向有其爭議，而面對「公民投票法」中有限的選擇時，將會是採取公民投票這種決策手段時，需要花心思面對的問題。 2.直接民權與環境專業 「如果一項通過環境影響評估的開發計畫為人民所否決，固應聽從人民的決定；但若一項不能通過環境影響評估的開發計畫，欲挾公民投票的力量強行上馬，難道也要犧牲專業意見，犧牲環保品質？」 這段出現在去年前坪林要求開放北宜高速公路交流道諮詢公投之際的中時社論，一定程度反應出了公投與專業的難題。某種觀點來看，公民投票乃是對專家決策的複決，公民投票本身，是否要區分為「複決破壞環境的行為」或「創制破壞環境的行為」，也是一必須思考的重點。 參與不只是公投 公民參與環境議題的精神，尚包含了取得環境資訊、參與各階段決策，以及最後必要時運用行政及司法救濟補償程序等面向。「公民投票案」只是參與的一個切面，並非全部或最終。如同「公民投票法」第18條中的電視發表會或辯論會，以及第21條之意見宣傳活動，這些規範創造了不同意見雙方對話的機會，其價值都可能超越投票本身。 因此，主軸在行使直接民權的「公民投票法」，對於關心環境的人來說，自然是多了一種參與和改變政府政策的工具，但是並不是一種萬能的解決方案。特別是環境議題的特性，公民投票的適用與否，如何在現行的法規制度之下，創造適合的公民投票案，並不是件容易的事。 直接民權的制度，和民眾的積極參與，對於環保和生態保育工作來說，都是十分重要的。從環境運動的角度來看，未來若有一部能更切合環境議題特性的「公民投票法」，自然是一件好事。但若能配合其他機制，讓民眾有更多參與和加入決策的環評及補救制度，以及政策過程中的資訊公開和擴大參與，對於制衡政府決策、強化其環境責任來說，是更有價值的。 核四公投的下一步 核四公投的推動有兩個主軸：「人民做主」與「非核家園」。事實上，「人民做主」的結果，並不一定選擇「非核家園」，也可能樂於核四的興建。 對於以民主為主軸價值的推動者來說，在「公民投票法」通過之後，除了對法律本身可能有更高期待的修正之外，下一步無疑是推動核四公投案的成案。但是對於非核家園的追求者來說，公投有著一個潛在的重大後座力，就是一旦公民投票的結果賦予了興建核四的正當性，則完工運轉後之8年內，不得再對此公共設施及相關政策提出公民投票案（公民投票法第33條）。 這其實也反應了現行「公民投票法」的制度設計中，最脆弱的一部份：要如何尊重及平等去對待表決中，少數或弱勢的一方。公民投票是創制一個具有強制性的共同意志，而非完整規劃政策方案的產生。 因此，對於核四或其他環境議題而言，若要以公民投票作為「人民做主」、保障環境正義的手段，必須從其他配套來補足公民投票法的不足，例如加強環境資訊的傳播、促成環境政策形成中各個階段的積極參與、創造不同意見和價值間的對話等等。如此，才能在公民投票案的提出時，真正傳達出人民捍衛環境權的決心。 意見諮詢：高英勛 |
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