[讀者投書]

國家公園法修正方向之商榷：民眾參與vs人事保障

作者：蕭代基　(中央研究院經濟研究所研究員)

　　由於長期以來，國家公園與原住民之間有許多衝突，促成行政院與立法院進行國家公園法自民國61年公佈施行以來第一次的修正工程，除了行政院的版本外，立法委員與國家公園學會共提出六個不同的提案。針對現行國家公園法幾乎無民眾參與管理的規定，這些修正提案都要求提高民眾參與的程度。各個修正版本對於民眾參與（尤其是原住民的參與）制度之設計有三種不同的參與程度，依其程度高低為：原住民立委要求位於原住民傳統聚居與活動範圍的國家公園成立之該國家公園計劃委員會委員中，當地原住民代表不得少於二分之一，各國家公園計劃委員會之任務為選定、變更或廢止國家公園區域或審議國家公園計劃，此案的參與程度最高，這就是由在地原住民「共治」國家公園的新典範；其次，依據行政院的修正案，各國家公園管理處應設置諮詢委員會，委員具當地地緣及身分者不得低於委員總額之二分之一，各國家公園管理處諮詢委員會之任務為參與國家公園計畫之訂定、修正，以及提出國家公園經營管理之建議事項；最後，國家公園學會之意見為，各國家公園管理處應設置住民諮詢委員會，由住民代表組成，僅有對國家公園之管理經營有建議之權，此案的參與程度最低。

　　依據現行國家公園法之規定，勉強可視為民眾參與者只有聘請學者專家為國家公園計畫委員會委員一項，也就是我國國家公園管理的特點是採「中央集權」與「科學管理」，此種作法的理念依據有三：首先，認為運用科學知識一定可以找到自然資源經營之最適方案；其次，認為公正無私且有專業知識的管理官員必能除卻權益相關者之自利心，也能避免各種權益相關者組成利益團體競相逐利的影響，以維護自然資源提供之公益功能；最後，認為被管理的各個個人、團體、組織等行為主體一定會完全遵行經營計畫與法規之規定。

　　這是一個象牙塔式的自然資源管理制度，經過多年與多國的實證經驗都發現這種作法有許多缺點，有待改進。主要是因為這個制度環境未考慮到（1）專業管理官員未必具有足夠資訊以規劃自然資源經營最適方案，（2）專業管理官員未必能長久地維持公正無私之態度與行為，（3）被管理的個人、團體與組織未必會完全遵行經營計畫與法規之規定，（4）由於民眾與權益相關人缺乏實際的參與權，但被要求配合政府政策，犧牲自己的利益，以致於在利益衝突較大的案件中，民眾常與政府相對抗，致使自然資源管理的成本相當高，常有執法怠惰與不守法之情況，未能達成管理目標。

　　為達到自然資源的有效管理，必須要有民眾參與，而理想的民眾參與制度不在於參與管理工作，而在於監督管理當局，也就是遵循「人民有權、政府有能」的所有權與管理權分離原則，管理當局之專業知識與技術應受到尊重，但應受到民眾的監督。

　　因此，對於國家公園的管理，必須要提高民眾參與的程度，首先，參與者有監督管理當局之權力，才能提高管理當局的決策與資訊透明度以及民眾的公民責任感，如此不但可以促進民眾與管理當局之合作，而且可以促進管理當局的管理效能，才能達成國家公園設置的目標，這就是國家公園「共治／共管」新典範的意義；其次，參與的民眾應是國家公園的權益相關者（stakeholders），包括國家公園的使用者、受益者，以及國家公園區域內的居民，權益相關者參與的原則為「貢獻與權利相符原則」（principle of contribution and participation），也就是由各權益相關者對國家公園貢獻或受益程度的大小決定其擁有的決策權與效益分享份額。（參見蕭代基、張瓊婷、郭彥廉，2003，「自然資源的參與式管理與地方自治制度」，台灣經濟預測與政策，三十四卷一期。）

　　根據前述的分析，各版本都較現行版本提高了民眾參與程度，其中，參與程度最高的原住民委員版，更使民眾有監督管理當局之權，雖然其民眾的定義尚待細緻化，仍是較佳的方案。但是，該版除了要求高程度的民眾參與之外，甚且要求人事保障，也就是要求各國家公園管理處處長及副處長由原住民擔任，以及其編制員額中具有原住民身分之員工不得少於三分之二。這種人事優惠保障的作法有三個缺點，首先，此作法不符合不分種族一律平等之憲法原則，雖然憲法增修條文對於原住民地位及政治參與之保障與扶持有所規定，但這是例外情況，應審慎為之；其次，此作法不符合民眾參與應遵循的「人民有權、政府有能」之所有權與管理權分離原則，民眾參與之重點在於監督管理當局，而非要求工作機會之優惠保障，對任何具有專業知識與技術的本國人民都應一視同仁，工作機會平等；最後，任何優惠保障措施一定會落入「愛之適足以害之」的後果，這個工作機會之保障不會是例外。

　　總之，國家公園「共治／共管」應是國家公園法的修正方向，其作法是提高權益相關者參與程度，包括監督管理當局之權力，但「共治／共管」不應包括保障與優惠特定人的工作機會。(2003-07-19)