[專欄作家]

國土資源永續利用的新觀念與新作法－流域管理、稅制引導與行政革新

作者：李永展　(中國文化大學建築系教授、綠色公民行動聯盟理事長)

　　基於永續發展的目標，建立公平有效且具地球觀的國土計畫，是現階段國土資源利用的重要課題；因為若單就土地使用的觀點來構畫土地資源運用，勢必造成由需求面（特別是因服膺經濟發展需要所產生的土地需求）來決定土地供給的失控結果。由於各級政府根本沒有一套完整周詳的國土資源永續利用及開發構想作為指導依據，再加上自然資源所定義的範圍太大、牽涉的機關太多、各部門的職權分工又不明確，多頭馬車的執行結果使得資源無法做最公平有效的保育與利用，僵化的行政疆界遂引起各行政單位間對資源的爭奪與對立。

　　現行縣市範圍的劃分，並未考量自然環境所形成之整體規劃的必要，因此過去各縣市政府雖曾各自擬定縣市綜合發展計畫以為縣市發展的基礎，但不僅因為缺乏法源依據，更因為牽涉到各縣市之間的步調不一、構想不同乃至於資源競奪而難以落實。

　　1994年由經建會所召開的「國土綜合開發研討會」，雖已明確將「生活圈」確定為國土空間規劃的基本單位，並將台灣地區劃分為二十個生活圈，確立「生活圈」的發展目標為促進城鄉均衡發展、提昇國民生活品質、發展地方特性及促進生活圈之交流、以及維護自然環境與文化保存。不過「生活圈」的構想仍以人為本位出發，因此在維護生態系平衡的前提之下，有必要進一步將「生活圈」調整為「生態圈」作為劃分依據，以流域管理的觀念取代因應人口成長與產業發展而形成之需求供給模式。從台灣未來之國土管理的角度而言，土水必須合治，而以河川流域劃分地方縣市方能有效建立統一的土水管理體系。

　　另一方面，藉由政策引導國土資源的平衡供需亦極為重要，證諸國外經驗，地價稅無疑應是地方的主要稅源，而從空間資源的利用來看，地價稅也是最具經濟效益的稅制。因為若地價稅用於地方建設，則在促進土地利用的同時也會增高地價與稅基，如此土地價值與地方投資因地價稅的聯繫而互相刺激發展直到自成平衡為止，不致浪費或不足，如市場機能正常，此種稅制應促使土地充分發揮各處的區位優勢。因此，我國應調整地價稅按公告現值（以接近市價為前提）課徵，並提高非自用住宅用地與非事業直接用地的地價稅基本稅率，另一方面保持現有增值稅使其相當於其投資所得稅，如此將可降低甚至取消土地的投資（投機）需求，進而恢復其空間資源的功能。

　　而就執行面來說，為使國土資源達成永續利用之結果，建立一個新行政與決策體系具有迫切的必要性，其內涵必須具有分權與參與、制衡、溝通與協調、與簡化計畫核定程序等四大原則。首先，一個充分民主、公平的國土計畫決策，應該為所有的環境使用者以及對社會或環境發展有進步立場的團體提供參與的機會，以反應社會多元價值與發展可能性的過程；其次，針對官僚體系縱向階層式分離與橫向分責所產生的決策疏於協調、整合之先天性弊病，極需外來壓力形成的制衡機構，以監督並改正國土規劃體系的技術官僚部門；再者，國土計畫體系是一多層級的結構，因此各計畫層級之間的指導、承接關係是構造的意義，關係的密切性對整個體系的運作成敗有基本的重要性。

　　為了使此密切性得以形成，自上至下的指導（政策、上位計畫的要求、相關規劃及決策規範）與由下而上的反應（資料、問題的界定、相關意見及要求）在新決策體系中應有順暢的、直接的、不可避免的流通機制；最後，因應台灣社會快速發展需要，以及貫徹計畫決策分權原則，並糾正遭詬病的計畫審議核定程序耗時冗長的缺陷，應建立國土計畫簡化核定程序原則，透過審議層級的減少，促使整個計畫體系實質內容的整合性，以及建立合理的上級政府和下級政府的權責關係。（本文原刊載於2002/6/15中央日報）