國光石化日前召開第三次環評專案小組會議時，環團終於按捺不住於議程前質問主席：為什麼每次會議，開發單位總是沒有準備足夠數量的簡報給予與會民眾？事實上，近年重大開發案件，從蘇花改、中科三期到近日沸沸揚揚的大城八輕，資訊不透明以及拒絕對話的公部門，早已成為眾矢之的。尤其是創下史上最快通過(22天)蘇花改環評，缺乏行政聽證、沒有公民參與，更有所謂不對外開放的「閉門會議」，在爭議未解的情況下，卻表示「無重大爭議」通過環評。

反觀最近德國司圖加特（Stuttgart）的鐵路地下化計畫，預計施工時程長達10年，伴隨噪音、揚塵與大型工程車出入問題，恐又破壞具有600 年歷史的古蹟公園與都市綠地，於政府與鐵路公司協商之初，便有市民團體提出異議。今年更爆發流血衝突，觸發10萬人的遊行抗議。面對龐大民意壓力，政府單位如何應對？司徒加特鐵路地下化計畫的經驗，重大建設公民參與觸發了截然不同的結果，相當值得參考。

未來「歐洲新心臟」：司圖加特高鐵計畫

司圖加特市位於德國西南方，是巴登．符騰堡邦（以下簡稱巴符邦）的首府，面積達270平方公里。與鄰近行政區組成的都會區有530萬人口（2009年底資料），是德國第四大都會區，頂尖汽車工業Benz、Porsche、Bosch的總部都在這裡。

司圖加特中央火車站現有17個月台，每天有164班遠程（跨邦、跨國）、426班近程（邦內）、650班城市列車（市區到郊區），旅客24萬人次（2009年資料）。這早已達到極限，每輛列車平均只能在月台停留3分鐘，尖峰時段甚至更短；不論近程遠程班車，經常有嚴重的誤點，也造成旅客上下車及換月台的匆忙、擁擠。因此自1980年代起，即有新火車站的規劃，至2009年4月，聯邦政府、邦政府、與德國鐵路公司（Deutsche Bahn AG，下稱德鐵）簽約，11月宣布詳細工程內容，並於2010年2月動工。

「司圖加特21」（以下簡稱S21）計畫，屬於歐洲高速鐵路網路的一部分。德國政府計畫將其擴建成東歐到西歐、北歐到南歐的客貨最大轉運站，成為「歐洲的新心臟」。負責執行的德鐵計畫將現在「港灣式」（只有一個方向可以進出列車）的地面火車站，改成「貫通式」（雙向皆可進出）的地下火車站，擴建月台數，使得離峰時段可以容納每小時50班、尖峰時段72班發車；地面工程則配合地下的出入口，拆除舊火車站的一部分，建新的車站大樓。此外，本計畫還包括連結到司圖加特國際機場以及臨近城市烏爾姆（Ulm）的高速鐵路新路線。同時，市政府也搭此便車進行市區改造。換句話說，這是一場會讓司圖加特市及周圍都天翻地覆的大工程。

隨之而來的，則是環境鉅變：施工期間，居民和旅客要忍受至少10年的噪音、塵土和大型工程車在市區的出入（計畫於2019年完工）。此外，市中心一座600年歷史的「宮廷花園（Schlossgarten）」，與其他的河岸公園連成一片，形成一條環繞市區、佔地數十平方公里，同時擁有水岸、森林、草地的U型綠帶。此計畫也將攔腰截斷此一花園，砍除上百株老樹。

支持與反對者交鋒 10萬人遊行 政府軟化強硬態度

支持者認為，「司圖加特21」將使該市成為歐洲最大鐵路中心，可以帶來人流、物流、錢流，而市容改造也會帶來開闊整齊的街道，鐵路地下化釋出更多的可建築空地。

反對者則表示，舊火車站具有歷史文化價值，而空氣、土壤、水質與綠地品質，都將工程而被破壞。而10年之間，當地居民必須忍受交通阻塞和噪音，地底工程可能造成街道房屋塌陷，甚至觸動斷層。此外41億歐元的預算（2009年12月公布，政府負擔70%）也被認為過於勞民傷財。

反對S21的市民及團體，自2007年秋季，政府與德鐵還在協商時，即試圖以公投來阻止；但由於這不是政府100%出資的工程，不適用公投法。 2008年10月發生第一次抗議遊行，此後類似活動不斷；2009年11月起，反對工程的市民固定每週一在車站北方廣場集會遊行，持續至今；2010年7 月，舊車站北翼開拆，約2000市民阻止未果後，除週一外又增加了每週末的遊行。9月初，砍伐了宮庭花園的一部分老樹後，反對力道驟然增強，抗議者紮營在花園阻擋，砍樹工程被迫延至10月1日。政府從其他四個邦調來優勢警力，於9月30日對花園清場，爆發流血衝突，激起10月1日約10萬人的大遊行。

政府方面對於反對者的看法，原本上自聯邦總理，下至巴符邦的邦總理、內政部長、法務部長，都認為民眾不理性作亂，有違民主風度，並堅持貫徹政策。然而在9月30日的衝突與10月1日的大遊行之後，政府終於意識到嚴重性，開始尋求折衝之道。巴符邦的綠黨議員提議（綠黨正是組織抗議計畫的團體之一，是以環保為訴求起家的政黨），由基督教民主聯盟（CDU）的前秘書長蓋斯勒（Heiner Geißler）出任調解人，主持並決斷正反雙方的談判，巴符邦總理贊成。

於是，一場走在法律之先的「S21調解會」（Schlichtung S21），也是德國政治史上第一樁「官民合資重大工程調解案」，就從10月底展開。調解期間，S21暫停施工。

正方代表：巴符邦總理（Stefan Mappus）、巴符邦環保與交通部長（Tanja Gönner）、司圖加特市長（Wolfgang Schuster）、司圖加特市議員（Johannes Bräuchle）、司圖加特區域規劃協會主席（Thomas Bopp）、德鐵董事（Volker Kefer）、德鐵於柏林的全權代表（Ingulf Leuschel）。

反方代表：「追求環保的交通協會」於司圖加特地區的副主席（Klaus Arnoldi）、司圖加特建築管理局前局長暨現職工程師（Peter Conradi）、「巴符邦環保協會」主席（Brigitte Dahlbender）、綠黨在巴符邦的主席（Winfried Kretschmann）、「司圖加特生態與社會聯盟」的建築與市政計畫研究員（Hannes Rockenbauch）、「生活在司圖加特」協會主席（Gangolf Stocker）、巴符邦議員暨綠黨在該邦的交通政策發言人（Werner Wölfle）。

一個月多一點的時間內密集舉行了九次調解會，日期及主題如下：(1) 10/22 - S21的策略意義以及新火車站的運輸能力；(2) 10/29 - 新火車站的運輸能力之二；(3) 11/4 - 從溫林根到烏爾姆（Wendlingen - Ulm）的新路線；(4) 11/12 - 反方的替代方案，擴建現有港灣式火車站（K21方案）；(5) 12/19 - 生態與城市建設的發展；(6) 11/20 - 地質、安全性、與施工流程；(7) 11/26 - 成本與經濟效益；(8) 11/27 - 比較S21與K21的運輸能力和營運架構，對近程與城市路線的影響，施工流程，尚未討論的其他問題； (9) 11/30 - 結辯與調解人的意見。

超規範的官民企業調解會 民主成為最大贏家

調解會會議全程透過電視及網路直播，會議紀錄和錄影在會後數日即整理好上網，任何精彩發言、失言、失神都逃不過歷史。此外，從第二次進入計畫的實質分析辯論開始，正反雙方每次各自邀請六到八位專家，攻擊他方的缺失，提出己方的優勢。

正反雙方都使用大量電腦投影片做詳盡的報告。此外，相關資料都在會議前就公開，讓對方有時間分析並收集可能用於反駁的資料，大眾也能取得。因為準備充分，所以會議中台下的人頻頻發言，不論是攻擊正在發言的對方專家，還是救援己方，皆是言之有物。真正做到如同調解人蓋士勒所說的：「不只人要上會議桌，所有的事實都要上會議桌。」主席從頭到尾都跟得上如此繁複細瑣的議題，將討論維持在主題上，也常質疑雙方發言與前幾場略有不同，詢問是否有修改意見。

調解會最後做出了決定：S21計畫（重點在鐵路地下化與通往烏爾姆的新路線）可以進行，但是鑑於辯論過程披露的諸多問題，應該先做大幅的修改。德鐵必須確保運輸能力比現在的極限多出30%，根據反方分析，這可能要多蓋兩條軌道、多挖一條隧道才能做到，這意謂著預算大幅提高。防火和殘障人士的便利性必須提升；不能再砍任何一棵樹，只能移植並保證存活率。德鐵的改善計畫出來之後，還必須再接受公民參與的審查。地下化之後多出來的空地，不能落入房地產投機客手裡，因此必須設立基金會來管理。新的房屋必須是低CO2排放的綠建築，其分配要符合社會多元性與民主正當性。此基金會並且負有提升司圖加特河谷的空氣品質之任務。

巴符邦總理和司圖加特市市長多次出席。隨著每次議題不同，邦政府和市政府也增派相關部門的首長。司圖加特市長與巴符邦總理在結辯後的記者會宣布，同意以上要求，並設立管理這塊土地與住宅建設的基金會，打造舉世聞名的平民優質住宅區。司圖加特市長說，S21的計畫應該早點讓公民參與，今後也要將青少年納入考量，因為當2020年計畫完成時，他們也是成人了；這被媒體認為是間接承認決策疏失。

就法律層面而言，德鐵是民營企業（儘管是國營轉民營），與政府合作的工程既然已通過議會程序，德鐵沒有任何義務去理會抗議者的意見，若德鐵堅持動工，政府有義務派優勢警力維持工程順暢。然而德鐵同意參加這場超乎法律規範的調解，並接受調解的結果對其有拘束力。固然這部分緣於經費來源──政府的壓力，但德鐵全程認真參與調解會的表現，對於最後結果雖然苦笑但還是接受指教，無疑是大企業開發案的優質態度。

反方並不是為反對而反對，他們也體認到舊火車站早已到達極限，必須設法解決，只是他們質疑S21計畫太過草率，許多地質、安全、環境的問題都忽略。對於調解結論，反方表示：很高興結論有助於大幅改善S21的缺陷，但我們仍不滿意，會繼續透過和平的抗議、透過民主程序，終止整個計畫。因為我們的替代方案K21才是最好的。

德國媒體評論：就正反雙方而言，這是一場沒有贏家也沒有輸家的調解。不過這也是一場現代的啟蒙運動，最大的贏家是民主──公民直接參與的審議式民主。這次的經驗應該成為以後重大建設案的範本。

看看別人，想想自己。我國重大建設案的官、商、民三方角力，近年來越演越烈。如司圖加特的例子所示，環境保護只是開發建設中要注意的眾多重要因素之一，但我國法制竟操作成讓環評委員會當最終把關者，把所有拖累經濟的指責壓力都推給環保署和環保團體。此等缺失已被屢屢指正，卻始終沒有改善。我國政府部門一向有嚴守分工的現象，說好聽是謹守本份，說難聽是不願多負責任，沒有讓施政完善的心。若一個開發案要像S21調解會這樣，邀集環保、經濟、交通運輸部門，以及產、官、學、民代表，開上八九次會，每次都那麼深入，才能有結論，結論出來後要長期監督結論的落實，之後可能還會隨著工程進度再召開會議──對追求人事精簡的政府來說是多大的負擔。

然而在「S21調解會」這樣的事件中，才真正看到一個以「互相尊重」為基本待人態度，認真而講理的民主社會。