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[可持續的發展] 永續性的生產與消費－陸域資源與環境空間 作者：李永展 (國立政治大學地政系教授)、張曉婷 (國立政治大學地政系研究助理 ) 一、 陸域資源與環境空間 永續發展往往被定義為滿足現世代人的需求，而不損及未來世代滿足其需求的能力。然而就每年600萬公頃的生態生產力土地的沙漠化、1,700萬公頃的森林消失、260億噸的土壤氧化和流失、及17,000種生物絕種等趨勢而言(Friend of the Earth, 1997)，我們正在挪用未來世代的資源。這種架構在環境層面上、依賴高能源與物質流量的傳統發展型態，已經威脅到全球尺度的生態限制，亦再次說明人類使用環境資源的行徑已經是不永續發展的事實。而這樣的永續危機充分地表現在陸域資源的競用與挪用，一旦土地使用模式建立後，要變成更適合的模式幾乎是不可能的，因此，我們有必要在面臨永續性鴻溝逐漸擴大之際，對陸域資源進行全面的檢測。 環境空間(Environmental Space)源自於生態與公平兩個概念，這兩個問題也是四分之一個世紀以來，各國政府亟欲改變解決的兩個嚴重的全球性問題：環境毀滅與貧窮問題(相對於富國而言)(Friend of the Earth, 1997)。環境問題通常夾帶著社會問題與經濟問題一併發生，如果將聯合國「世界環境與發展委員會」(World Commission on Environment and Development, WCED, 1987)所提出的永續發展定義以及環境空間觀念中所強調的公平性原則納入考慮，那麼要求人類應在其環境空間內生活是具有正當性的。這不僅表示人類必須受限於生態底線，而且土地的輸出及輸入應保持平衡，不應對其他國家的土地資源進行長期性地需索。一個國家可能在追求永續發展的過程中，同時消費其他國家進口的物資或物品，甚至剝奪他國未來的發展潛力，以全球的觀點觀之，這並不符合全球生態與公平兩個原則，如非洲國家72％的熱帶雨林都已經被砍伐，而且幾乎都成為外銷商品，依據熱帶雨林砍伐的平均速度顯示，2010年所有的熱帶雨林都將消失(Carley & Spapens, 1998)，這樣的窘況不僅造成地方性的議題，更是形成全球性的危機。 歐洲自工業革命以來，以200年的時間才能達到今天的現代化程度，而在這樣的過程中仍免不了遭遇土地枯竭與環境資源破壞的危機。而台灣過去50年來的土地利用，卻只花了20~30年的時間強力地以政策進行產業交替。工業化時間的濃縮，並不代表人與環境之間的處理態度相對變得成熟，而是在土地使用制度相對於經濟發展弱勢化的情況下，大量遭受都市擴張的影響，農業用地的伺圖變更、建成地的大量擴張、保護區挪作他用等情況，已使得陸域資源永續利用的願景成為土地政策中的海市蜃樓。而環境空間的概念強調公平生產與消費的原則，所有人在地球容受力的限制考量下，都能公平享有水、食物、空氣、土地和其他資源的權利。因此，以環境空間作為台灣陸域資源的永續性衡量工具與政策工具，不僅關係著個人消費型態的調整，更關係著國家政策方針須在環境空間的限制與考量下，重新架構與思考。 二、 計算步驟 （一） 分類項目 本研究之分類項目係根據《邁向永續歐洲》陸域資源之分類而來，據此共劃分為土地資源與森林資源兩部份。在土地資源部分，包括農業用地(包括可耕地、牧草地、附加用地)、建成地、保護區、內陸水域、未保護林地、未使用的農業用地、其他土地等七大項目。在森林資源部分，則以木材的消費量為統計的標的。其中未保護林地之估算係以生產性森林為主，但因台灣地區並未區分生產性林業用地與一般林業用地，因此，在避免重複估算的情況之下，將此項目併與森林資源的部份合併討論。由於土地資源分類項目之計算，係依據各土地之特質所界定(參見表一)，原則上均以減少目前的消費量為2010年之目標，而保護區則必須保留目前全部土地的10%作為自然保育之用，不僅為了保護生態多樣性及景觀所需，更由於現今幾乎所有土地都被人類所控制，所以在目前的農業體系下，沒有任何地方可用來建立生態系的移棲地，阻礙了生物的適應力，這也是我們必須建立複雜的生態網路以作為生態系的棲息地的主要原因。 陸域資源環境空間的目標在於各個國家只能使用其邊界內的土地為原則，因此在計算陸域資源環境空間時預設每人消費水準作為階段性目標，如2010年可耕地的環境空間即以每人所需的主要農作基本營養值作為估算標的，當然，這並不代表就是永續的消費量，只是希望在此基礎之上減少對於環境空間的耗損與公平分配的實踐。 此外，計算土地資源環境空間的公平分配量並不是把所有有生產力的土地總面積除以總人口，即能轉換成為土地資源的環境空間。因為每筆土地的生產力差距甚大，因此，為計算土地資源的環境空間必須比較各類土地與世界土地的平均生產力(利用可能的農業技術作永續的調整)。例如在台灣，如果土地的生產力在世界的平均水準之上，則台灣對世界其他具生產力的土地要求較小，相對地，許多土地較為貧瘠的開發中國家，在生產同一種作物時，則需要較多的面積以生產相同重量的作物。 表一 陸域資源環境空間之計算過程
資料來源：本文整理 （二） 基礎假設 面對複雜的生態系統，在估算環境空間時設定若干假設因子是有其必要的。2010年的土地資源環境空間之估算基礎，奠基在以下的假設之上(鄭益明、李永展譯，1999)：
在估算森林環境空間時，則需考量下述假設條件(Hammer et al., 1995)：
（三） 資料來源 計算環境空間應以實際上對於各類土地之消費面積作為統計標的，但因國內之資料統計除農業用地、內陸水域、及木材有消費量之統計外，其他項目均無實際使用面積，只能以計畫面積替代，因此在每人消費量的估算上可能會有所誤差。統計資料來源在農業部份以《台灣農業年報》(台灣省政府農林廳，1998)及《農產貿易統計要覽》(行政院農委會，1998)為主，其他土地資源則為行政院經濟建設委員會都市及住宅發展處編印之1998年《都市及區域發展統計彙編》之資料。國外資料部份則取自聯合國糧食與農業組織(Food and Agriculture of the United Nation, FAO)的網路資源。 1. 農業用地： (1)農業用地進出口部份之資料來源係根據行政院農委會1998年《農產貿易統計要覽》。 (2)農業用地平均產能：
(3)各項目中「其他」欄位與國內統計項目資料未說明進口國者，皆以該項全球平均生產力估算，資料來源為FAO全球平均資料。 2. 建成地： 本文對於台灣地區建成地面積之估算，係依據都市計畫土地與非都市計畫土地所編定之內容為依據，而對於「其他用地」方面，則參考內政部1993年實地調查之《國土利用現況調查報告書》作為判定基礎。1在都市計畫土地方面，彙整住宅區、商業區、工業區公共設施用地、及其他土地五項資料。在非都市土地方面，則涵蓋甲種建築用地、乙種建築用地、丙種建築用地、丁種建築用地、交通用地、窯業用地、墳墓用地、遊憩用地、及特定目的事業用地九項資料。目前對於建成地環境空間之計算，尚無一理想值，本文之計算係採FAO之建議值，未來應找出更佳的交通或居住空間的定義。 3. 保護區： 永續歐洲對於保護區環境空間之估算，係採IUCN對於保護區之Ⅰ-Ⅲ項分類項目，包括國家資源(Strict Nature Reserve/Scientific Reserve)、國家公園(National Park)、及國家山岳(Natural Monument)。而台灣方面並無此項分類標準，因此本研究以都市土地中的保護區、風景區二項資料及非都市土地中的林業用地、水利用地、生態保護用地、國土保安用地及暫未編定用地五項資料為統計依據。 4. 內陸水域： 因都市土地中無此項統計資料，因此以非都市土地中養殖用地一項資料為主。 5. 未用農地部份： 以都市土地中的農業區與非都市土地中的農牧用地之合，再減去農業消費面積(台灣在農業消費面積上尚未有剩餘的農地可供它用)。
6. 其他土地： 耗竭性用地部份係以行政院環保署《環境保護統計年報》(1996)土壤重金屬含量中樣區調查之統計資料，作為耗竭性面積之估計。此外，尚包括都市土地中其他項目及非都市土地中鹽業用地及礦業用地等。 （四） 條件限制 環境空間的計算基本上必須考量任何一個國家資源使用的公平性，但是在計算的過程中，資源的重複計算很可能在環境空間的統計項目中出現，而對於最大與最小量的資源允許使用率及容受力等也很難加以記錄。此外，環境空間對於資源種類的選擇也是很主觀的。雖然這些因素均是環境空間在操作過程中所遭受到的瓶頸與困境，但是作為一個評估資源使用的操作性工具而言，環境空間在生態與公平的考量下，應可提供檢視國家發展的政策性建議。 三、 計算結果與分析 如果將我們對陸地資源的消費都轉換為土地面積(參見表二)，則單就土地資源的總消費量來看(約36616平方公里)，一年的時間台灣就已經耗損了同等於1.5個台灣大小的面積。 （一） 縮減負向差距 在陸域資源的評估項目中，可耕地、牧草地、附加農業用地、其他土地及森林五個指標，其目前的消費量均已超過環境空間的限制，為達2010年的目標，需減少11％~92％不等的個人消費量。其中農業用地所佔之總體消耗量(4356128.090公頃)與個人消耗量(0.199公頃/人/年)均大於其他項目。在可耕地方面，2010年在每人享有基本營養的估算下僅有0.12公頃的可耕地環境空間允許使用，亦即必須減少目前22％的消費量。在附加農業用地與牧草地方面，顯示國人在畜牧產品與非必要性糧食消費上，已經過度消費40~50%。在其他土地方面，則必須減低11%的消費量，主要是需將受污染的土地轉作他用。而森林資源方面，雖然台灣採取保育政策，大部份的木材均來自進口，但是高度的消費量對於地球環境而言，卻是最不永續的消費型態，森林資源在陸域資源的環境空間中所產生的赤字亦為最大，也是未來所需變動最大的項目(須減少92%)。 表二 台灣陸域資源環境空間
註：
（二） 增加正向數值 另一方面，建成地及保護區二類土地資源，從帳面上看來目前的消費量仍在環境空間的允許範圍。但須加以檢視的是，以全球對於建成地環境空間每人0.0504公頃的需求，台灣每人0.0161公頃的消費量是相當不足的，而台灣的實質環境未能提供適當的居住空間，最大的因素即是高密度的人口需求(每平方公里602人的人口密度，還包括了許多不適居住空間的平均值)，瓜分了對於建成地環境空間的供給。因此，以全球平均水準衡量台灣每人應享有之建築用地之環境空間，就總消費量而言，面臨相當大的困境。而在保護區方面，由於台灣46％為高山地區，2早因地形限制，而劃設許多保護區，因此台灣在保護區此項評估項目上，高於世界保育聯盟所制訂之預留10%的保護區之標準。但是台灣目前尚有許多的環境敏感地區並未整合至保護區的統計項目中，因此，本研究以歐洲建議之2010年保護區環境空間包括10%的現有森林、10%的其他土地及80%的農業用地進行估算，結果發現台灣必須增加15%的保護區面積，以達2010年之目標。然就保護區部份與歐洲相較，2010年台灣保護區環境空間為每人0.035公頃，仍遠低於歐洲每人0.064公頃。 （三） 維持現況 內陸水域環境空間的計算，在歐洲方面，是以2010年不增加內陸水域的消費面積為原則。目前台灣的內陸養殖分佈大都位於台南、嘉義、雲林、及彰化縣等非都市土地(行政院，1998)。這些地區往往因為超抽地下水引起地層下陷問題，下陷面積約為865平方公里(經濟部水資源局，1998)，大約是3個台北市面積大小，為目前地層下陷最嚴重的區域。由此觀之，過去所進行的內陸養殖，已經對台灣土地資源造成相當嚴重之衝擊，所以維持現況發展(每人0.00266公頃為台灣目標值)，僅是最低標準的考量。
綜上觀之，為滿足台灣在各方面的需求，勢必須從其他國家進口大量的土地(係將進口數量乘以進口國於該項資源之生產力轉換成為進口土地面積)，其中以可耕地、附加農地與牧草地進口的面積最多。相對地，因台灣農業具有高度的生產力，造成台灣出口面積(係將出口數量乘以台灣在該項資源之生產力轉換成為出口土地面積)相對減小，此亦說明貿易與科技對於像台灣這種面積狹小的島國所扮演的重要性。但是從另一方面看來，雖然世界自由貿易的擴張加速地球資源的流動，人們依賴從遠方國家所進口的生態性產物為生，然而在空間上甚至心理上，貿易卻逐漸促使地方居民與他們賴以維生的資源變得毫不相干，逐漸失去保留其地方上資源的直接動機，只要市場價格平穩，市場供需平衡，產品的來源似乎不是那麼重要，然而就國家永續發展的觀點而言，卻是相當大的潛在危機。而科技技術的進步，雖然增加財富和降低貨物與服務的價格，但是科技的效率往往被消費量的急速成長所取代，如汽車的科技效率以每年1%至5%的速度成長，可是這樣的效果卻完全被運輸需求的成長所取代(每年2%至2.5%)，結果導致歐洲能源消耗量自1970年以來，已經成長40%(Carley & Spapens, 1998)。 因此，台灣高密度人口所帶來的結果，是每人每單位能量與物質消耗量的快速增加和高度的依賴貿易。而這些指標所顯示的結果並不只是帳面上的數字，數值背後的意涵才是值得大家加以深思之處。如果將台灣環境空間的估算結果與歐洲國家作一比較，則可更清楚看出海島型國家與大陸型國家之間的差異。首先最明顯之處，人口與面積之比所導致建成地的差距(本文採取全球平均進行估算)，如果台灣擁有如歐洲般的住宅及交通環境，則全台將有三分之一的土地面積成為建成地的範圍(目前建成地面積約為台灣總面積之9.8%)；再者台灣地區因為多山的特性，因此每人保護區環境空間較歐洲方面已產生赤字的情況看來，未來的發展將更為有利。但是對於農業用地與森林資源的消耗，不論台灣或是歐洲卻均呈現過度消費的情況，此亦表示兩地對於物質性用品高消耗的特性。 表三 歐洲國家陸域資源使用結果
資料來源：鄭益明、李永展譯，1999 四、 土地資源環境空間的政策建議 環境空間的目標在於將傳統的物質中心成長模式轉變成為一種全球與國家策略。為達到永續發展的兩個基本原則，一為必須受到環境底線的限制，二為每一個人均有分享地球資源的權利。咸此，本文依據2010年台灣陸域資源環境空間之估算結果，提出台灣邁向永續性生產與消費之策略與行動。 （一） 目標
（二） 現況發展與現行政策 1. 農業用地 為因應產業轉型與貿易自由化的趨勢，農業用地將面臨農地釋出與加入世界貿易組織(WTO)等非農業部門的內在與外在衝擊。未來的農業政策將放寬農地農有限制，維持農地農用；規劃農業生產區域，加強區內農地之保育利用；另估計有十六萬公頃農地可移供非農業使用。農業科技研發強調整合性、地區性及重點性，加速開發生物科技，發展兼顧農業經營效率與生態平衡之技術，強化科技研發成果之推廣體系，促進產業升級(行政院農委會，1999)。畜牧生產將朝向大規模企業發展，根據1999年的調查統計，中低規模的養豬戶已漸為減少，5百頭以上之飼養戶，戶數呈現增加的趨勢。但是對於台灣而言，一頭豬之排泄物所產生的污染量為一個人的2.5倍，而每年在台灣約有四成未經處理的畜牧排泄物排入河川，這對台灣有限的土地資源而言，造成相當大的環境衝擊。 以往台灣的農地政策的制訂往往是為了其他產業的發展與都市的需求而制訂。但是在環境空間的評估基準上，大量的透過貿易交換手段作為滿足國家發展的需求，實際上並不符合環境空間所強調的全球環境限制與公平分享的原則，基本上必須滿足台灣地區人民2010年對於基本糧食的需求，但從農業產品進口數量的統計結果看來，在考量各進口國的土地生產力下，台灣在1997年約進口了32883.9507平方公里的土地，幾乎相當於一個台灣行政面積。此外更值得注意的一點是，台灣地區每平方公里耕地使用農藥4,357公斤，卻早已為台灣地區糧食生產注入危機(目前台灣農藥使用量約為日本的3.1倍、荷蘭的4倍)。 表四 1997年主要國家環境負荷因素比較
資料來源：行政院主計處，1999 2. 內陸養殖 未來養殖漁業除將開發海洋養殖技術外，內陸養殖將以建立魚塭登記制度、維護水土資源為要務。但是目前全台仍有23公頃的土地仍是以內陸養殖為主，過去由於超抽地下水進行養殖，因此，造成沿海地區地層下陷情況嚴重，特別是中南部沿海一帶，目前仍然繼續下陷中，包括彰化沿海、雲林沿海、嘉義沿海、台南沿海、及屏東沿海等地區。因此，未來如何對這些地區進行監測與管制倍顯重要，而根據環境空間之估算結果，內陸養殖將在現有的開發情況下，未來不應再繼續增加其養殖面積。 表五 台灣養殖區地層下陷面積
資料來源：經濟部水資源局，1999 3. 建成地 根據內政部1997年所公佈的國土利用現況調查報告，在該次調查的都市土地中，都市土地建成地的實際使用面積平均僅佔計畫面積的47.02%，其他53%的部份大多數多為農業使用或空置地，特別是住宅區(約15.8%)、商業區(約12.5%)、工業區(約10.4%)、公園、綠地、學校等公共設施(約23.2%)仍有許多的空置地未開發使用。在非都市土地中，建成地的實際使用面積平均僅佔計畫面積的55.3%，其他多為農業使用或其他用地使用。其中甲種用地(約4.6%)及丁種用地(約18%)的空置地所佔比例，在非都市土地中最多。以上數字更顯示建成地在所屬土地編定的實際利用率並不高，惟因土地規劃、開發與管理等工作未能有效落實，致使國土違規使用以及閒置情況非常嚴重。另根據全國土地與水資源會議(楊日昌、夏正鐘，1998)中指出，未來2011年新增住宅用地需求為2萬1千公頃，在考量現有都市土地與非都市土地指定作為工商用地部份之土地尚有46903公頃可供使用，顯示國內住商土地劃設應足夠因應未來人口之需求。 4. 森林 台灣地區林地總面積為2,102,400公頃(佔全島面積之58％)，其中國有林面積為1,569,100公頃(佔75％)。目前林務局對於森林的經營導向已由生產林木轉為育林、保林、綠化、及森林遊樂為主(林務局，1999)。因此，為滿足國人對於木材相關產品之需求，每年必須從東南亞國家進口大量的木材及其製品。目前國內自行生產的木材以針葉林為主，造林面積以栽種經濟林為主。平均每年造林面積約為3500至5000多公頃。森林除可涵養水源、維護生態環境外，更具淨化空氣、減低溫室效應功能。根據農委會估計，平均每公頃森林每年可吸收37公噸二氧化碳，就目前臺灣地區約 210萬公頃森林可吸收的二氧化碳即達 7,770萬公噸，約1996年總排放量之46%(行政院主計處，1998)。 （三） 未來建議策略 1. 適地適用
2. 質與量的整合
3. 資源循環系統的建立
五、 結論 很明顯地，隨著國際新分工體系的建立，貿易已成為提高世界總體生產的主要途徑。對於海島台灣而言，更是在有限的土地資源上創造出無限的經濟交換奇蹟，台灣的生活水準是進步了，生活品質卻是逐年下降，過去台灣被稱為蝴蝶王國，一方面代表著台灣擁有豐厚的自然資源，另一方面也說明了台灣以生物資本換取經濟利益的最佳實證。現在的台灣天是灰的、山是黃的、水是黑的，比較利益與交換價值為台灣在國際分工體系上爭得一席之地，但是擴展貿易的行為亦幫助人類危險地溢算地球長期的飽和基準。環境空間強調的環境限制與公平原則，正好為台灣所依賴的貿易與科技所產生的環境價值危機下一個註腳。 當然，均等的消費不一定就是永續，在環境空間限制下的生活，才是實現生態與社會永續發展的唯一途徑。過去我們處理土地失衡的方式，係以局部性的措施解決局部性的問題，但是這個事實反應了人與土地的關係，基本上仍完全是經濟的觀點。現在透過環境空間的估算，希望提供台灣在未來研擬發展策略的一個參考方向。 參考文獻 1. 內政部，1997，《國土利用現況調查報告書》，台北：內政部。 全文詳見：http://news.ngo.org.tw/issue/sustain/sustain-00113001.htm
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