[專欄作家]

台灣城鄉發展的危機與前瞻

作者：李永展　(中國文化大學建築及都市計畫研究所教授)

　　1970年代以後，台灣的經濟結構朝向工商服務業發展，不僅加速了都市化發展，也加深了國土利用的複雜化與深層化，而由於永續發展思潮的漫流，使得世界各國逐漸傾向謀求環境與發展並重、代內與代間公平的永續發展之政策導向。在這種時代背景下，國土利用所衍生的各項環境議題與省思，漸為台灣計畫體系注入新思維，這些政策導向反應在台灣的國土上，即是城鄉發展的危機與挑戰。

　　就國土利用體系來觀察，由於現行土地分區管制過於僵化，且藉由都市與非都市土地兩套截然不同管制的劃分等問題，已引起諸多批評。雖然各方對於城鄉發展一體化多有建議，但仍未深入著眼於全球經濟與地方發展的張力下進行制度檢視。再者，由2004年6月公布的國土計畫法草案，仍可看出在基本精神上延續了深化市場機制與簡化行政層級的重點，但由於欠缺城鄉一體化構思，在追求全球經濟市場與城際競爭的過程中，台灣的國土勢必再次遭遇嚴厲的空間挑戰。

失衡的城鄉危機

　　二戰結束後，台北市臨時首都的角色，以及後續一連串的經濟發展階段，將台北市推向置高點上，而從1970年代末期開始，台北市已逐漸浮上世界都市舞台，成為半邊陲地區的次級都市之一。隨後在全球化浪潮中，台北市的中心程度更為提高，成為資源集中與控制之地，這種都市集中的情況說明的是人口、財政與權力的集中，台北市的中心性程度將更為提高，以至於全球網絡中以台北為核心的北部都會區域歷史性的浮現。然而在此區域外的其他地方，則形成一方面對全球網絡中的都會區域之依賴，一方面則以做為提供都會人口服務的角色成長，也因此形成失衡的空間發展關係。

由永續治理開創城鄉整合

　　為了紓解失衡的空間發展關係，應重新構思永續的城鄉發展之改進策略，亦即應採取永續治理來開創城鄉整合。永續性的意涵是「三生一體」（生態、生活、生產、體制），其中，體制係採取政治科學中的定義，不僅包含組織，也包括機制與方針。至於體制的建立，則有賴經濟、環境與社會的向度，分別以正義、關懷與民主的原則，將人造資本、自然資本與社會資本進行整合。當然，這只是一個簡化的解釋永續性的概念模式，將其放在治理的觀念上來看，則是必須嘗試將永續性與地方資本的重建落實在都市區域的治理上。

　　如果以永續發展理念結合都市治理觀念來申論，在全球化時代下，任何城市不應只是要成為世界城市，而是要轉型為世界的偉大城市；亦即，都會區域的發展必須具有下列三項特徵：（1）明智的治理模式──具有與私部門、市民社會及第三部門在合夥中運作的政府再造；（2）在對更深入的永續全球地方發展開發創新科技與經濟活動時，積極且具有創意的成員；（3）一個不僅是在經濟資本上豐富的地區，而且因為豐厚了人文、社會、文化及環境資本而偉大。

城鄉發展的未來挑戰

　　由於台灣國土空間不斷延伸的極化課題，在全球經濟的衝擊下，使台灣的城鄉發展浮現「強者恆強、弱者恆弱」的隱憂。在此，我們必須注意到兩種角色的改變：其一是地方的自我定位，其二是國家的角色扮演。在全球結構重組的過程中，由於國家的框架已無法界定利益的來源與去向，因此反而是地方政府具有識別利益的靈活度與聯繫力，並找到明確的競爭位置。換言之，在國家缺乏總體控制的情況下，互動議程越是具體，資訊網絡的正向回饋能力越是靈活，恢復某種社會控制的能力也就越大。因此地方政府必須意識到強化自身角色的重要性，如此才能突破國內政治與經濟的侷限，參與世界社會的運作。而國家也必須清楚在全球化世界中，國家的利益來自地方利益的總和，國家必須從過去控制分配的主導者身分，轉化成為協助調節的輔助性角色，如此才能避免僵硬與功能萎縮的龐大官僚體系變成阻礙地方與全球接軌的絆腳石。

　　另一方面，全球化對城鄉發展已造成結構性的衝擊，空間發展的脈絡也產生新的紋理，因此未來的發展趨勢及其所衍生的問題，實為我們所應密切關注。這些挑戰分別是：生態負荷如何克服？空間政治經濟學之影響為何？什麼型式的都市系統將主導城鄉發展？建構未來的永續城鄉環境之資源從何而來？這些挑戰應是關心城鄉永續發展的所有人應嚴肅面對的。

（本文同步刊登於《大地地理》雜誌第200期）