[專欄作家]

台灣國土永續嗎？ 從環境永續性指數檢視(下)

作者：李永展　　(台灣環境資訊協會理事長、中國文化大學建築系教授、行政院國家永續發展委員會委員)

台灣環境不永續！

　　2005年環境永續性指數（Environmental Sustainability Index, ESI）排名一出爐引起台灣各界譁然：在全球146個國家中，台灣得分32.7，排名倒數第二！環境永續性指數係世界經濟論壇委託美國耶魯大學環境法政中心（Yale Center for Environmental Law and Policy）及哥倫比亞大學國際地球科學資訊網絡中心（Center for International Earth Science Information Network, CIESIN）建構的一套機制，用來檢視世界各國環境永續性的表現，ESI進行全球第一次評比是在2002年，當時台灣並未被列入評比，2005年台灣第一次加入ESI的全球評比行列。

　　ESI系統包括環境系統、降低環境壓力、降低人類脆弱度、社會及制度能量、全球管理等五大組成因子（component），下分21個指標（indicator）及76個變數（variable）。在ESI公佈的76個變數中，台灣有9項資料從缺，7項資料為推估值。五大組成因子的世界排名中，台灣的環境系統排名是全球最後一名、降低環境壓力倒數第三、降低人類脆弱度第124名、全球管理第95名、社會及制度能量第25名。其中，環境系統評比包括五項指標，排名也不甚理想：空氣品質第59名、生物多樣性排名87名、土地第145名、水質第144名、水量第129名。

　　再深入解析土地指標的二個變數：「受人為影響極低面積占土地總面積百分比」（變數10）的分數為0.10（分數介於0到100，分數愈高愈永續）、「受人為影響極高面積占土地總面積百分比」（變數11）的分數為29.18（分數愈低愈永續，排名倒數第二）。變數10的單位為「土地及內陸水域中有很低的人為影響」，所謂很低的影響是指「人類影響指數」（Human Impact Index）總分58的評分中「荒野原始度」（wilderness）等於或低於9者，其資料來源是哥倫比亞大學國際地球科學資訊網絡中心。「人類影響指數」建構在土地使用；由於道路、鐵路或主要河川、電力基礎設施所引發的人為使用；及人口密度來計算土地及內陸水域的人為影響。計算方式係在9個格子狀的資料群組中計算每個格子的「荒野原始度」，然後加總9個分數後，再以國家面積作為標準化的計算標準（滿分58），分數等於或低於9者便納入變數10，分數等於或高於36者則納入變數11。這些考慮因子大都引自西方文獻（例如美國出版的World Roads, World Railroads，或CIESIN出版的GPW3 Population Density Data等），或許未來台灣可提供更直接的資料提供計算。然而這二個變數衡量的結構性問題在於其計算方式都是以「單位面積」作為基準，對於地狹人稠且高度工業化的台灣，由於空間有限及資源貧乏，且土地均採集約方式使用，造成評比結果相對於地廣人稀的國家排名偏低，就事實而言，其改善空間相當有限，明顯不利於台灣的排名。

　　然而因應環境永續性指數排名世界倒數第二的窘境，國人仍須嚴肅面對，一方面針對ESI資料來源正確性及計算方式仔細查核比對，務必使台灣真實現況能被正確反應在ESI的評比上。另一方面，政府部門必須針對資料無誤的變數，就台灣在落實環境永續性的進程上虛心檢討，對表現較永續的變數提昇其永續性，而針對不永續的變數必須反思解決對策。在76個變數中，從國土永續利用的角度出發，可以針對土地二個變數，提出三個邁向永續性的對策。

永續對策一：國土規劃配套作法

　　首先，國土計畫法必須儘速立法，才能據以研擬國土計畫，將國土劃分為國土保育地區、城鄉發展地區、及農業發展地區，然後才能明確規範土地只能在城鄉發展地區以「緊湊城市」（compact city）的方式發展，而在國土保育地區及農業發展地區則禁止或減少人為的開發。由於永續發展思潮的漫流，使得世界各國逐漸摒棄以往強調掠奪式發展的經濟手段，傾向謀求環境與發展並重、代內與代間公平的永續發展之政策導向，在這樣時代背景下，國土利用所衍生的各項環境議題與省思，漸為台灣國土計畫體系注入新思維，這些政策導向反應在台灣的國土上，即是國土永續利用的挑戰與危機。就此而言，如何永續利用國土資源，將是台灣在改善環境永續性指數的土地變數上最大的挑戰。

一、短期作法

　　根據內政部的初估，國土計畫法公布施行，直轄市、縣(市)國土計畫均公告實施後，現行區域計畫法始予廢止；但依國土計畫法所擬定之全國國土計畫及直轄市、縣(市)國土計畫，其擬訂至核定公告實施期間初估約需6年，在此之前，將訂定此期間應適用之土地使用管制法規，以方便銜接。因此，短期內除繼續維持非都市土地使用管制規則來管理都市計畫以外地區土地使用以外，建議仍應於此過渡期間內，就現行都市、非都市二元管制方式上為基礎，研擬具有可整合城鄉同步管制，但不致造成巨額制度轉換與執行成本之做法。至於長期作法，除了參照目前國土計畫法草案中已大致確立的基本原則外，未來應從成長管理及都會區域整合二大面向著手。

二、長期作法

（一）城鄉發展應進行成長管理

　　在追求發展的同時應著重成長管理，以成長管理理念引導區域發展，減低過度開發所造成的生態、生活、生產之間的失衡，故為促使國土永續發展，成長管理理念應納入國土永續利用原則。成長管理係藉由控制成長的手段來誘導與防止不良、不當的開發行為，因此成長管理理念，亦隨地區特色而制訂不同階段的成長管理措施，但在要求各層級計畫的一致性、土地開發須與公共設施同步性、民眾參與須納入計畫過程、正視環境資源保育發展等四項原則上，不論各地區開發時均應遵守。

（二）由永續治理開創都會區域整合

　　所謂的永續性乃由「三生一體」四大面向所構成：生態（環境）、生活（社會）、生產（經濟）、與體制，其中的體制，係採取政治科學中的定義，所包含的不僅是組織、也包括了機制與方針。至於這個體制的建立，則有賴經濟、環境與社會的向度，分別以正義、關懷與民主的原則，將人造資本、自然資本與社會資本進行整合。當然，這只是一個簡化的解釋永續性的概念模式，將其放在治理的觀念上來看，則是必須嘗試將永續性與地方資本的重建落實在城鄉區域的治理上。當前全球化的時代中，對於世界城市這類議題的研究多半集中在全球經濟的面向切入，如何將永續發展的的觀點納入世界城市的議題中則多半未被重視。如果以永續發展的理念結合都市治理的觀念來申論，在全球化時代下，任何城市不應只是要成為一座世界城市，而是要轉型為世界的偉大城市；亦即，都會區域的發展上必須具有下列三項主要特徵：

（1）明智的治理模式──具有與私部門、市民社會及第三部門在合夥中運作的政府再造；
（2）在對更深入的永續全球地方發展開發創新科技與經濟活動時，積極且具有創意的成員；
（3）一個不僅是在經濟資本上豐富的地區，而且因為豐厚了人文、社會、文化及環境資本而偉大。(待續)　(2005-06-24)

※本文同步刊登於《看守台灣季刊》第七卷第二期