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組織重整是我國近年來行政革新的主要議題之一，尤其是環境與自然資源保育領域，過去環境、生態系、森林、水土保育、河川溪流、野生動植物、棲地等業務工作，分散在不同部會不同機關，不僅各司其位，難以整合，相關保育行動的推展也顯得零碎而缺乏效率。這幾年行政院組織法的重新擬訂，經過熱烈的討論與協調，在政府內部已形成設立環境資源部的共識，將目前的環保署、農委會林務局、水土保持局、經濟部河川局、內政部營建署國家公園組等，還有部分交通部觀光局國家風景特定區的業務納入編制轄管。雖然，該法尚未經立法院三讀通過，勢必還有一番折騰與變動，但統一自然資源機關權責已是國內政經環境的大趨勢，尚未處理的只是如何細部調整的議題。在這個脈絡趨勢下，國內棲地保育的未來展望如何？

林務局與國家公園系統競合下的棲地保育現況

國內棲地保育以林務局與國家公園為大宗，自1970年代國家公園系統成立以來，兩單位間的互動競爭不斷。一開始國家公園網羅不同領域的人才，劃設大面積的生態保護區，主持土地與建管的權力，配合國家公園警察隊的執法，導入解說業務，以保育的口號加上觀光遊憩的服務，創立了清新專業的形象，感動許多國人，至今仍是閃亮的招牌。

從金門國家公園成立開始，歷史文化與傳統聚落建築被賦予更重要的角色，萌現分區切塊加廊道的網路概念；馬告國家公園計畫，加入與在地原住民族共管的口號；東沙國家公園與綠島國家公園的籌設，擴充與確立國家公園作為海洋保護區載具的正當性；台江國家公園的研議，則可能配備國家公園在平原發展、都會治理、海岸保育、觀光與社區間鑲嵌的能量。台灣國家公園的內涵與典範正迅速地轉變演進，有朝向美國國家公園系統綜整保育、觀光遊憩、歷史文化維護與區域發展的軌跡。可惜年來因纜車弊案、行政層級未調整等事件，重創國家公園的形象與人員士氣。

林務局以山林水土整體保育為主，強調資源的可持續利用，優勢在轄區廣闊連續，相關資源豐沛，組織綿密完整，行政科層效率高，典範多元有彈性，雖背負過去國家伐木政策的包袱，近年力圖精治轉型，逐漸獲得國人的肯定。

尤其林務局在2004年合併農委會林業處保育科，成為中央保育主管機關，業務範圍擴充，觸角延伸至全國各角落；戮力發展森林育樂，森林遊樂區添加生態旅遊與自然教育的元素；主導國家步道系統，串連各機關、社團組織；開設社區林業計畫，實質試驗推演共管的主張，有效改善與在地社區及原住民族關係。

值逢全球氣候變遷，森林固碳功能受到重視；國際社會可持續發展呼聲日漲，生物材料與生質能源的議題成為舉世焦點；又在全球林木生產認證化的趨勢下，國內低於1%的木材自給率有提高的必要。這些種種大環境的變化，加上林務局本身不停地調適與努力，憑藉既有豐厚的基礎，林務局確有後來居上的氣勢。

2006年底有兩個事件與活動，恰好彰顯了現前國家公園與林務局間微妙的互動關係：一是 12月初由台大城鄉所主辦，假台大工學院舉行的國家公園規劃與經營管理研討會；一是12月中旬在台大森林暨環境資源學系舉行的2006中華林學會年會。有人說前者是近年來國家公園公開討論其面臨經營管理挑戰的罕見場合，事實上卻是在組織重整協調中，因為組織、轄區、人力編制與預算規模居弱勢，有被拆散整併之虞，力求突破困境的舉動。據林學會年會參與者轉述，會中包括老中青三代，森林背景出身的嘉義大學校長與林務局決策層官員，暢談臺灣林業的挑戰與願景，主張廣納各領域，建構可持續發展的願景，成就幾年來林務局「林業走出去、民眾走進來」的新林業典範，隱現主導國內自然資源保育政策的企圖與威勢。

保護區體系亟需國家系統化思考

基於環境資源部將一統國內自然資源保育與經營管理權責的態勢，首先審視林務局從2004年接手主管中央保育業務的情形，其實學界與民間一直都有抱怨：保育基金不見了，經費少了，研究計畫也少了，保育諮詢委員會不開了，互動對話的機制也不多了。繁複的保育行政壓力，層層的官僚行政，傳統林業開發利用典範的排擠，與不怎麼融洽的組織風格，曾於1990年代大刀闊斧讓人耳目一新的保育工作，到了林務局，層級降了一級，多了手腳，卻有施展不開的感覺。

另，據言環境資源部相關「林業暨自然保育署」的組織規劃，國家公園僅被列為該署負責的職權任務與業務項目之一，倘無其他體制的排置，大概會維持目前中央部會一級單位幕僚組室的地位。就地方而言，該署分支組織將採一縣市一分署的原則，將各林區管理處、國家公園管理處與位於山區的國家風景特定區管理處重新整併再切分，國家公園在整個國家自然資源政策架構裡，將被重新定位。許多國家公園從業人士與學者關心，在如此的戰略框架裡，國家公園的層級與屬性將被稀釋，恐不利於我國未來棲地保育的發展。

以國內國家公園、自然保留區、野生動物保護區（含野生動物重要棲息環境）與自然保護區等四大保護區體系整體來看，林務局主管後三者，掌控六成左右的保護區陸域與海域，擔當中央山脈保育軸的主角。國家公園則佔全國保護區面積的四成二，也是目前國內外正積極發展的海洋保護區的最佳候選機制，未來潛力無窮。國內的這些保護區體系，最大的課題是缺乏國家系統化的思考，再者是各縣市政府乃至林務局的保護區業務沒有專職人力的配置，只能在保育行政上舖陳，缺乏現場經營管理的知識、經驗與能力，最近還面臨與原住民族共管的挑戰。國家公園雖較具規劃與專業的人力，過於分權的制度排置，中央既缺集權的行政掌控，也無資源能力作長遠全面的規劃，地方則因為經費預算項目的限制，有流於形式與山頭主義的現象。

總的來講，以環境資源部的組織重整願景雖不見得會在近期發酵，也不見得按表操課，全依行政院的草案版本行事，但統一保育行政事權確是大致的趨勢走向。而當林務局與相關機關單位整併成立「林業暨自然保育署」之際，對國內的棲地保育工作，我們又可以有怎樣的期望呢？

除了原草案中，國家公園列入該署的業務項目，以縣市行政界線分署的設計外，有人建議傳統林業造林伐木較偏經濟利益考量，需要公司化來強化其效率與競爭力，國外也不乏林木工業與保育遊樂切割的例子。或者可以思考將林木工業部門留置於農業部或經濟部轄管，保育遊樂部門與國家公園及國家風景特定區合併，在行政典範與事權專業上會比較恰當。有人提到國家公園及其管理處，係依國家公園法劃設與成立，不應為組織重整而違背其當初設立的保育美意，宜體現其任務及運作機制的完整，再來連結與發揮。也有人主張另成立國家公園與保護區局，專司負責國家公園與保護區的經營管理與保育事務，也可以國家公園為首，建立階層與漸進的國家保護區體制。

個人不願過度臆測未來組織重整的任何可能，對這些見解與說法也都持開放的態度，或者在變化莫測，沒有意料常態願景，只有歷史偶然的現代社會裡，多元、樂觀、彈性地面對變局，注重保護區的實質效能，少一些機關與政治的臆測會是比較正面的。

2007年新年的曙光乍起，2006年的種種都已成過眼雲煙，望著遙遠山頭的綠意，筆者衷心期盼牆面地圖上的國家公園與保護區，不會只是掛掛畫畫的塗鴉，而可以是台灣生物多樣性的庇護所，自然文化襲產的窗口，與這塊土地人民立命的所在。