台灣國土的最高指導原則，延宕23年的《國土計畫法》（簡稱國土法），2015年終於完成立法。《國土法》將成為引領台灣土地良好規劃的根本？還是成為空有其表的規劃？這其中，「公民參與」扮演著重要角色。
無論是因規劃帶來的開發限制，或是不當規劃下產生的各種災害，公民都首當其衝。公民該如何看待土地規劃？又如何發揮公民力量？繼上一篇從歷史脈絡談《國土法》的觀察，本報繼續請政大地政系助理教授戴秀雄來解說公民在《國土法》中的關鍵角色。
公民是國土不當規劃的第一線受害者，也扮演監督者的角色。圖為全國區域計畫修正案公聽會南部場。圖片來源：本報資料照。
Q1：《國土法》通過後，不宜開發的地區勢必有所限制，個人的財產權是否因此受到影響？
戴：國土規劃天生就是人民土地與財產權的天敵。只要做規劃，就會伴隨一定的限制。
以產權的角度，土地使用都是產權擁有者的個人自由。但是當每個人要求高度的自由發展，就會產生矛盾與衝突。並非每個人都能站在互利的角度或是公共整體的高度思考，因此才賦予政府權力去做合理的空間規劃。
政府規劃需考量民眾的居住權、生存環境與社會經濟等因素。如果有不合理限制，政府不能強迫民眾買單；但若是合理限制，民眾也要調整心態。不能因為地價跌了，就要求政府賠償。
至於高度危險地區，為防止天然災害傷及民眾生命，政府就應補償民眾搬遷損失。但從另一個角度看，如果真是高危險地區，民眾也不應等政府補償才搬遷。
Q2：國土沒有規劃時，民眾感慨國家缺乏《國土法》來保護山林與人民生命財產安全；但有了規劃後，民眾又抱怨層層法規，效率低落，限制過多。這樣的兩難該如何看待？
戴：效率跟控管，是一種平衡遊戲，端看重點要放在那邊。最終結果，將取決於社會的價值觀。
整體而言，台灣人重商、重效率、重經濟發展。在台灣，超過二至三年的政府計畫就會被認為是效率低落。但是在德國，土地重劃動輒耗時十幾年都是常見的現象。
開發所造成的影響是長久且廣泛的，從廢棄物處理、生態保護、能源計畫、到社會人文都要納入全面評估，台灣卻在一兩年內就要完成生態跟棲地調查，我們是不是太過急切了？
Q3：傳統上，雲嘉南地區是全國糧倉，工業區則多在中南部。這樣的區塊規劃常引發不滿，《國土法》如何協調這類問題？
戴：這樣的規劃確實有不公平之處。例如：要求某縣市作為全國糧倉，則必須壓抑該縣二級產業發展，其工商業收入勢必較低而愈顯弱勢。
《國土法》在這方面能做的非常有限。以全國農地面積為例，可能的做法是要求各縣市符合最低基本值的農業土地面積，地方政府是否願意額外增加，則由地方自行決定。如果政府對地方政府有特殊要求，就必須解釋其必要性及公益性。
我們無法規定某些縣市不得再設立工廠，但是，當某地區增加工廠，另一地區相對就要減少，而不是全面性增加。《國土法》就是扮演溝通與協調的腳色。
至於誰該增加工廠或誰該增加農地，中央應釋出善意，提供有相對的補貼或補償，至少要讓地方甘願。國際間也不乏類似案例，例如，一味要求熱帶雨林國家不得砍雨林，卻罔顧該國人民發展需求，也不給補償，難怪被說是環境帝國主義。
Q4：水庫、電廠、工廠、甚至保護區，這些設施常遭地方民眾反對，該怎麼看待這些規劃？
戴：從國家整體空間發展來看，環境是極為重要的元素，卻非絕對唯一優先考量，必須與其他元素相互權衡取捨。我們或許不歡迎工廠、反對水庫興建，卻不可能在法規或計畫裡全面禁止。
至於一個設施在特定地點是否合適，須先將考量因素具體呈現，才能精確評估與討論，原理與環保署所進行的環境影響評估（環評）是相通的。
我很期望《國土法》能引入「迴避原則」跟「生態補償原則」，即政府應先證明這些建設在該地點有其不可迴避性。無法避免時則當全力減輕傷害，並藉生態補償的觀念，用另一塊地來彌補造成的生態環境損失。可惜的是，《國土法》並沒有從《濕地法》中完整承襲這兩項機制。
Q5：國土規劃是站在國家高度思考做的整體規劃，民眾也能參與甚至影響國土規劃嗎？
戴：《國土法》是站在全國角度思考，原理是上至下的規劃，但實際分區、落實管制兩項權責都落在縣市政府。而民眾最清楚地方需求，所以，唯有民眾參與，國土規劃才能務實。
《國土法》雖已通過，但未來還有一連串施行細則、認定標準、劃定辦法尚未公布；全國國土計畫、縣市國土計畫等也還在規劃中。未來這些法案與計畫都必須辦理公開展覽、公聽會。民眾只要有意見，都可以表達，而政府也須予以回應。
台灣公民很少注意這類訊息，但這些都是切身權益，不去關切，就是放棄權益。這是公民應要培養的習慣。
Q6：請問您對這部《國土法》的觀察——它足以確保我們有更完整的國土規劃嗎？
戴：雖然《國土法》已討論多年，但這次立法其實是在倉促中通過，其中仍包含不少需要時間討論的問題。至於依據《國土法》能否訂得出擲地有聲、深具說服力的國土規劃，這是規劃實務的問題，目前無法憑空揣測，畢竟「計畫法」和「計畫」是兩回事。
從執行面來看，法律條文必須能防堵弊端，但法律卻不是萬能的。「徒法不足以自行」，政府是否切實執行？民眾是否想辦法鑽漏洞取巧？這都影響法律執行的成效。
就法律制定技巧而論，德國法律在類似法領域裡並沒有比台灣的法規更嚴格、更細密，成效卻勝過台灣，其中的差異就在公民對環境認知素養，民眾自發性遵循的結果。這一點或許可以提供大家想一想。
