2015年《國土計畫法》（簡稱國土法），終於在立法院通過。作為國家山林永續發展的最高指導原則，《國土法》是否是一切土地爭議的解答？《國土法》是從《區域計畫法》演進而來，能否突破舊法的窠臼，朝著理想前進？
國土法通過之初，本報即邀請環境律師詹順貴與內政部營建署來為讀者解惑。為讓民眾更深入了解國土法，特地邀請政大地政系助理教授戴秀雄，從國土法法規本質的限制、歷史發展的脈絡、人為執行的問題、看解讀國土法的未來。
《國土法》通過以前，國土治理分為三類：都市土地由《都市計畫法》管理；非都市土地由《區域計畫法》管理；國家公園則由《國家公園法》管理。
《國土法》雖然是從《區域計畫法》演進而來，但未來所有土地都會納入《國土法》之下統籌計畫，《國土法》將成上位法。全國土地劃為12種分區，依據不同分區而有不同的使用利用跟管理規則。
Q1：《國土法》如何管制全國土地的使用，能管制個別土地嗎？
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| 政大地政系助理教授戴秀雄，解析國土法。圖片提供：戴秀雄。 |
戴：「全國國土計畫」是站在最高的角度，綜觀國土的整體分配，所訂下的大方向，大策略，各縣市再依「全國國土計畫」訂下的原則去訂定「縣市國土計畫」並決定土地功能分區的配置。
舉例來說：「全國國土計畫」考量全國糧食安全，訂下國家應保有的最少農地總量後，會要求地方維持農地基本面積。至於哪塊地應劃為農業發展區，則屬地方政府的權責。「全國國土計畫」本身並不直接管制個別土地。
土地一旦被劃入不同的分區，土地利用的管制就會隨之不同。例如農業發展區上就不能蓋工廠，而國土保育區上的開發也會受到限制。所以，個別土地之利用其實是落實在「縣市國土計畫」跟「都市計畫」。大眾解讀《國土法》前必須先有這層認識。
國土法修改後，空間計畫系統的改變。製圖：陳文姿。
Q2：《國土法》是從《區域計畫法》進展而來，而《區域計畫法》最令人詬病的就是只要分區不合需要，申請分區變更就可以開發了。《國土法》如何避免此問題？
戴：雖然《區域計畫法》中對土地分區的使用有所限制，例如農業區不得建工廠，但在這種狀況，只要申請分區變更，將農業區變更為工業區，就可以避開這些限制。導致土地管制功能喪失殆盡，區域計畫被架空而無力化。
鑒於過去《區域計畫法》所定的「開發許可」進行分區變更時，無須檢討整體區域計畫，可直接個案核准開發案的土地分區與編定。《國土法》中，改採「使用許可」。差異在於分區不能被個案變更，只要不符合分區規定，就無法通過申請。
此外，《國土法》中增加公民參與的機制，未來審議過程都要辦理公聽會、公開展覽。藉由民眾參與監督，未來《國土法》對於土地使用管制的控管力或指導力，將有明顯的提升。
Q3：過去地方政府常以新訂或擴大都市計畫不斷的擴大對土地的需求，《國土法》未來可以解決這問題嗎？
戴：《國土法》通過後，雖然「國土計畫」將取代原先的「區域計畫」，成為我國空間規畫與發展最上位的法定計畫，但其實質控管能力，恐仍受限其歷史脈絡跟既有的行政組織。
《區域計畫法》長年以來在實務上幾乎無足輕重，這要從法制發展的脈絡來看。由於人口密集聚居造成土地利用的衝突，土地規劃需求衍生，因而產生《都市計畫法》。後來，非都市的土地(都市計畫區以外土地)管理問題漸多，才開始制定《區域計畫法》。所以《都市計畫法》的誕生遠早於《區域計畫法》。
在這種脈絡下，雖然過去《區域計畫法》條文中有明定可以控管都市計畫土地，但實質上，並未真正嘗試去指導都市計畫。《國土法》對此問題已加以補強，但成效仍需觀察，畢竟問題的產生是出自行政上的執行不力，而非法律條文。
Q4：過去《區域計畫法》雖有土地分區的使用限制，但並未落實《國土法》如何解決執行面的問題？
戴：台灣許多問題都不在法律，而在執行，如現行法規能確實執行，成效將很驚人。以整頓農地上的非法工廠為例，現有法律就足以處理，但縣市官員與地方代表擔心得罪人，不敢去做，這是人為問題。
《國土法》雖可提供國土永續發展基金，可供地方政府強迫將非法工廠遷出農業區，但地方是否執行，仍待觀察。事實上，問題也不僅止於地方，中央政府過去也常以重大建設或經濟發展為由，架空區域計畫。
例如，當初規劃國光石化時，經濟部就不曾從國土規劃的角度去檢討其計畫；而農發條例第18條更開下惡例，打破土地使用管制，允許不應有建築物的農業用地上興建農舍。
過去《區域計畫法》管不住政府部會的部門計劃（例如水庫、道路、工業區），現在《國土法》中則規定，興辦一定規模的部門計畫都應遵循國土計畫的指導。如能確實做到這一點，《國土法》才會真的不一樣。
