國土法,給問嗎?地政學者戴秀雄來解答(一):從過去缺失看國土法未來 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

國土法,給問嗎?地政學者戴秀雄來解答(一):從過去缺失看國土法未來

建立於 2016/03/14
本報2016年3月14日台北訊,陳文姿報導

2015年《國土計畫法》(簡稱國土法),終於在立法院通過。作為國家山林永續發展的最高指導原則,《國土法》是否是一切土地爭議的解答?《國土法》是從《區域計畫法》演進而來,能否突破舊法的窠臼,朝著理想前進?

國土法通過之初,本報即邀請環境律師詹順貴內政部營建署來為讀者解惑。為讓民眾更深入了解國土法,特地邀請政大地政系助理教授戴秀雄,從國土法法規本質的限制、歷史發展的脈絡、人為執行的問題、看解讀國土法的未來。

國土治理相關法案簡介:
國土管理是中央與地方層層負責的概念。《國土法》通過後,中央須公告實施「全國國土計畫」,之後,直轄市、縣(市)主管機關再依此原則公告「直轄市、縣(市)國土計畫」 (以下簡稱縣市國土計畫)與國土功能分區。

《國土法》通過以前,國土治理分為三類:都市土地由《都市計畫法》管理;非都市土地由《區域計畫法》管理;國家公園則由《國家公園法》管理。

《國土法》雖然是從《區域計畫法》演進而來,但未來所有土地都會納入《國土法》之下統籌計畫,《國土法》將成上位法。全國土地劃為12種分區,依據不同分區而有不同的使用利用跟管理規則。

Q1:《國土法》如何管制全國土地的使用,能管制個別土地嗎?

政大地政系助理教授戴秀雄,解析國土法。圖片提供:戴秀雄。

戴:「全國國土計畫」是站在最高的角度,綜觀國土的整體分配,所訂下的大方向,大策略,各縣市再依「全國國土計畫」訂下的原則去訂定「縣市國土計畫」並決定土地功能分區的配置。

舉例來說:「全國國土計畫」考量全國糧食安全,訂下國家應保有的最少農地總量後,會要求地方維持農地基本面積。至於哪塊地應劃為農業發展區,則屬地方政府的權責。「全國國土計畫」本身並不直接管制個別土地。

土地一旦被劃入不同的分區,土地利用的管制就會隨之不同。例如農業發展區上就不能蓋工廠,而國土保育區上的開發也會受到限制。所以,個別土地之利用其實是落實在「縣市國土計畫」跟「都市計畫」。大眾解讀《國土法》前必須先有這層認識。

國土法修改後,空間計畫系統的改變。製圖:陳文姿

國土法修改後,空間計畫系統的改變。製圖:陳文姿

Q2:《國土法》是從《區域計畫法》進展而來,而《區域計畫法》最令人詬病的就是只要分區不合需要,申請分區變更就可以開發了。《國土法》如何避免此問題?

戴:雖然《區域計畫法》中對土地分區的使用有所限制,例如農業區不得建工廠,但在這種狀況,只要申請分區變更,將農業區變更為工業區,就可以避開這些限制。導致土地管制功能喪失殆盡,區域計畫被架空而無力化。

鑒於過去《區域計畫法》所定的「開發許可」進行分區變更時,無須檢討整體區域計畫,可直接個案核准開發案的土地分區與編定。《國土法》中,改採「使用許可」。差異在於分區不能被個案變更,只要不符合分區規定,就無法通過申請。

此外,《國土法》中增加公民參與的機制,未來審議過程都要辦理公聽會、公開展覽。藉由民眾參與監督,未來《國土法》對於土地使用管制的控管力或指導力,將有明顯的提升。

Q3:過去地方政府常以新訂或擴大都市計畫不斷的擴大對土地的需求,《國土法》未來可以解決這問題嗎?

戴:《國土法》通過後,雖然「國土計畫」將取代原先的「區域計畫」,成為我國空間規畫與發展最上位的法定計畫,但其實質控管能力,恐仍受限其歷史脈絡跟既有的行政組織。

《區域計畫法》長年以來在實務上幾乎無足輕重,這要從法制發展的脈絡來看。由於人口密集聚居造成土地利用的衝突,土地規劃需求衍生,因而產生《都市計畫法》。後來,非都市的土地(都市計畫區以外土地)管理問題漸多,才開始制定《區域計畫法》。所以《都市計畫法》的誕生遠早於《區域計畫法》。

在這種脈絡下,雖然過去《區域計畫法》條文中有明定可以控管都市計畫土地,但實質上,並未真正嘗試去指導都市計畫。《國土法》對此問題已加以補強,但成效仍需觀察,畢竟問題的產生是出自行政上的執行不力,而非法律條文。

Q4:過去《區域計畫法》雖有土地分區的使用限制,但並未落實《國土法》如何解決執行面的問題?

戴:台灣許多問題都不在法律,而在執行,如現行法規能確實執行,成效將很驚人。以整頓農地上的非法工廠為例,現有法律就足以處理,但縣市官員與地方代表擔心得罪人,不敢去做,這是人為問題。

《國土法》雖可提供國土永續發展基金,可供地方政府強迫將非法工廠遷出農業區,但地方是否執行,仍待觀察。事實上,問題也不僅止於地方,中央政府過去也常以重大建設或經濟發展為由,架空區域計畫。

例如,當初規劃國光石化時,經濟部就不曾從國土規劃的角度去檢討其計畫;而農發條例第18條更開下惡例,打破土地使用管制,允許不應有建築物的農業用地上興建農舍。

過去《區域計畫法》管不住政府部會的部門計劃(例如水庫、道路、工業區),現在《國土法》中則規定,興辦一定規模的部門計畫都應遵循國土計畫的指導。如能確實做到這一點,《國土法》才會真的不一樣。