國土法,給問嗎?地政學者戴秀雄來解答(三):細說國土分區眉角 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

國土法,給問嗎?地政學者戴秀雄來解答(三):細說國土分區眉角

2016年03月16日
本報2016年3月16日台北訊,陳文姿報導

《國土計畫法》(簡稱國土法)制定後將全國土地劃成四大分區:國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區及城鄉發展地區。農地上長工廠,農地變都市,劃設保護區,難解的問題會在分區劃設後,就此解決嗎?

而分區劃分,必然成為《國土法》能否真正落實土地管制的關鍵,也是未來各界角逐的戰場。在全國國土計畫、縣市國土計畫、國土分區都未訂定的曖昧時刻,本報專訪政大地政系助理教授戴秀雄,搶先解析國土分區的奧秘。

國土功能分區簡介
「分區」概念在土地規劃裡並不新,例如工業區、特定農業區、風景區等。然而過往分區變更太浮濫,只要變更分區,即可開發,以致分區未能配合計畫而失去實質意義。《國土法》施行後,將依規劃重新劃設分區,並嚴格限制分區變更。

《國土法》四大分區為:國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區及城鄉發展地區(以下簡稱國土保育區、海洋地區、農業地區、城鄉地區),每個分區下有三個類別。全國土地未來都將依特性與規劃,分成12種類型進行控管。

國土法的四大功能分區 (分區圖來源:內政部)

國土法的四大功能分區。圖片來源:內政部

Q1舊分區方式為何達不到管制成效,新分區方法可改變弊端嗎?差異在哪?

戴:1974年《區域計畫法》通過後,政府開始針對非都市土地進行分區與編定,當時還未進行真正規劃。而所謂編訂,也僅紀錄當時土地使用現況。例如,進行農作的土地就編為農牧用地,已蓋工廠的就是工業用地,這種方式只是記錄土地自然演進中呈現的狀況,而非土地規劃。

再者,分區只能藉由限制個別土地變更編定種類來控管土地利用。所謂分區管制,實質上幾乎全無功能。2000年增訂《區域計畫法》第15之1條以後條文,個別開發案除了可變更編定程序外,毋須連動檢討區域計畫便能以「開發許可」變更分區,使得分區管制形同虛設。

而《國土法》四大功能分區則是依據空間功能需求來規劃。例如,全國糧食生產需求多少?需要多少農地(面積)?各縣市在擬定地方國土計畫時就必須評估、劃出最基本的「農業地區」;劃設「城鄉地區」時,也須評估未來人口趨勢,需要多少居住區域,不可任意以新訂或擴大都市計畫來增加。

Q2:因人口變動、經濟趨勢,產生實際分區變更需求時,將如何進行?

戴:《國土法》規定,不同分區間的變更只能透過變更國土計畫,即五年一次的「通盤檢討」,或特定原因導致的「臨時變更中辦理」,不能化整為零、漫無節制的變更。

以都市為例,人口密集的都市屬「城鄉地區」第一類,當第一類土地不夠用時,只能動用同區的第二類,甚至第三類。但並不允許去挪用其他分區。

想將其他分區的土地,例如將農地、保育區變更為都市發展,只能在通盤檢討中提出調整分區需求。縱使決定要調整分區配置,也只能先從「農業地區」的第三類挪出,分區第一類基本上必須保留。

 國土法的四大功能分區的分區變更(分區圖來源:內政部 製圖:陳文姿)

國土法的四大功能分區的分區變更。資料來源:內政部;製圖:陳文姿。

Q3科學園區、航空城等重大開發,土地多來自農地。《國土法》可確保農地農用嗎?

戴:由於都市土地昂貴,政府在新訂工業園區或都市計畫時,多會動用便宜的農地,導致農地大量消耗,並承受極大開發壓力。

依據《國土法》,中央只能規定每個縣市必須劃定農地最低總量,而劃設分區的任務落在直轄市、縣(市)的國土計畫(簡稱縣市國土計畫)上。因此未來地方政府如何具體劃設、配置城鄉發展區和農業發展區就成了關鍵,這也是未來的主戰場及必須密切觀察處。

以航空城為例,航空城四周雖有不少農業區,但劃設時若被劃入「城鄉地區」,未來開發阻力就會很小。當然,即便是劃為「農業地區」,國土計畫通盤檢討時仍可能變更為「城鄉地區」,但程序會更耗時、複雜。往後,不會讓「農業地區」隨時被個案變更為高強度開發利用區。

因此,《國土法》下的土地分區穩定性會比現行法高,而第一次發布實施縣市國土計畫時的各分區的初始配置,將會非常重要。

Q4經濟部「輔導未登記工廠合法經營方案」劃定了186個「特區」,輔導非法工廠就地合法。這類「農地上的特區」該設定何種分區?

戴:嚴格來說,這類特區未來會被劃入「農業地區」第三類,還是「城鄉地區」尚不可知,這是規劃實務問題,目前不好揣測。

有一種想法是,在農地總量門檻下,被污染的農地乾脆劃入「城鄉地區」,換來另一塊完整的優良農地劃入「農業地區」。這樣的概念固然不錯,但如果我們就此放棄被污染的農地,而不考慮農業環境完整性,污染農地問題將會像爛瘡一樣持續擴大,連好農田也會被破壞,這後果必須加以思考。

《國土法》雖設有國土永續發展基金,未來可供地方使用,強迫遷出非法工廠。但從法律執行面來看,現有法規就可要求工廠搬去新工業區,官員不去執行,反以「就地合法」來解決,可見問題日積月累,至今如此嚴重,其實是人謀不臧。

光靠《國土法》單一法規之力,無法讓政府執法決心振衰起敝,因為這不是法規問題是執行問題。

Q5: 《國土法》中的「特定區域」分類,與其他12種分區有何不同?

戴:「特定區域」不同於四大功能分區,是在四大功能分區上另外疊上去,從目前狀況看來,原住民土地、都會區、河川流域都可能劃為特定區。

舉例來說,一條河的流域可能橫跨「國土保育區」、「農業地區」、「城鄉地區」,如果要對特定流域的特殊事項進行規範,例如水質保護或是洪氾區,四大功能分區的規範可能不足,那就可以運用「特定區域」的做法,建立一個計畫圖層疊上去以進行調整。

再假設,如果絕跡的雲豹身影再現,或許也可引用「特定區域」的做法,畫出特定範圍,額外壓低該地區範圍的利用與開發。

「特定區域」的規劃是計畫主管機關手裡可活用的一只活棋,可能性非常多,目前還不好評估。等都會、流域與原住民特定區區域計畫有具體內容後,才能推估特定區域的運作模式。