《國土計畫法》（簡稱國土法）制定後將全國土地劃成四大分區：國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區及城鄉發展地區。農地上長工廠，農地變都市，劃設保護區，難解的問題會在分區劃設後，就此解決嗎？
而分區劃分，必然成為《國土法》能否真正落實土地管制的關鍵，也是未來各界角逐的戰場。在全國國土計畫、縣市國土計畫、國土分區都未訂定的曖昧時刻，本報專訪政大地政系助理教授戴秀雄，搶先解析國土分區的奧秘。
《國土法》四大分區為：國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區及城鄉發展地區（以下簡稱國土保育區、海洋地區、農業地區、城鄉地區），每個分區下有三個類別。全國土地未來都將依特性與規劃，分成12種類型進行控管。
國土法的四大功能分區。圖片來源：內政部。
Q1：舊分區方式為何達不到管制成效，新分區方法可改變弊端嗎？差異在哪？
戴：1974年《區域計畫法》通過後，政府開始針對非都市土地進行分區與編定，當時還未進行真正規劃。而所謂編訂，也僅紀錄當時土地使用現況。例如，進行農作的土地就編為農牧用地，已蓋工廠的就是工業用地，這種方式只是記錄土地自然演進中呈現的狀況，而非土地規劃。
再者，分區只能藉由限制個別土地變更編定種類來控管土地利用。所謂分區管制，實質上幾乎全無功能。2000年增訂《區域計畫法》第15之1條以後條文，個別開發案除了可變更編定程序外，毋須連動檢討區域計畫便能以「開發許可」變更分區，使得分區管制形同虛設。
而《國土法》四大功能分區則是依據空間功能需求來規劃。例如，全國糧食生產需求多少？需要多少農地（面積）？各縣市在擬定地方國土計畫時就必須評估、劃出最基本的「農業地區」；劃設「城鄉地區」時，也須評估未來人口趨勢，需要多少居住區域，不可任意以新訂或擴大都市計畫來增加。
Q2：因人口變動、經濟趨勢，產生實際分區變更需求時，將如何進行？
戴：《國土法》規定，不同分區間的變更只能透過變更國土計畫，即五年一次的「通盤檢討」，或特定原因導致的「臨時變更中辦理」，不能化整為零、漫無節制的變更。
以都市為例，人口密集的都市屬「城鄉地區」第一類，當第一類土地不夠用時，只能動用同區的第二類，甚至第三類。但並不允許去挪用其他分區。
想將其他分區的土地，例如將農地、保育區變更為都市發展，只能在通盤檢討中提出調整分區需求。縱使決定要調整分區配置，也只能先從「農業地區」的第三類挪出，分區第一類基本上必須保留。
國土法的四大功能分區的分區變更。資料來源：內政部；製圖：陳文姿。
Q3：科學園區、航空城等重大開發，土地多來自農地。《國土法》可確保農地農用嗎？
戴：由於都市土地昂貴，政府在新訂工業園區或都市計畫時，多會動用便宜的農地，導致農地大量消耗，並承受極大開發壓力。
依據《國土法》，中央只能規定每個縣市必須劃定農地最低總量，而劃設分區的任務落在直轄市、縣（市）的國土計畫（簡稱縣市國土計畫）上。因此未來地方政府如何具體劃設、配置城鄉發展區和農業發展區就成了關鍵，這也是未來的主戰場及必須密切觀察處。
以航空城為例，航空城四周雖有不少農業區，但劃設時若被劃入「城鄉地區」，未來開發阻力就會很小。當然，即便是劃為「農業地區」，國土計畫通盤檢討時仍可能變更為「城鄉地區」，但程序會更耗時、複雜。往後，不會讓「農業地區」隨時被個案變更為高強度開發利用區。
因此，《國土法》下的土地分區穩定性會比現行法高，而第一次發布實施縣市國土計畫時的各分區的初始配置，將會非常重要。
Q4：經濟部「輔導未登記工廠合法經營方案」劃定了186個「特區」，輔導非法工廠就地合法。這類「農地上的特區」該設定何種分區？
戴：嚴格來說，這類特區未來會被劃入「農業地區」第三類，還是「城鄉地區」尚不可知，這是規劃實務問題，目前不好揣測。
有一種想法是，在農地總量門檻下，被污染的農地乾脆劃入「城鄉地區」，換來另一塊完整的優良農地劃入「農業地區」。這樣的概念固然不錯，但如果我們就此放棄被污染的農地，而不考慮農業環境完整性，污染農地問題將會像爛瘡一樣持續擴大，連好農田也會被破壞，這後果必須加以思考。
《國土法》雖設有國土永續發展基金，未來可供地方使用，強迫遷出非法工廠。但從法律執行面來看，現有法規就可要求工廠搬去新工業區，官員不去執行，反以「就地合法」來解決，可見問題日積月累，至今如此嚴重，其實是人謀不臧。
光靠《國土法》單一法規之力，無法讓政府執法決心振衰起敝，因為這不是法規問題是執行問題。
Q5： 《國土法》中的「特定區域」分類，與其他12種分區有何不同？
戴：「特定區域」不同於四大功能分區，是在四大功能分區上另外疊上去，從目前狀況看來，原住民土地、都會區、河川流域都可能劃為特定區。
舉例來說，一條河的流域可能橫跨「國土保育區」、「農業地區」、「城鄉地區」，如果要對特定流域的特殊事項進行規範，例如水質保護或是洪氾區，四大功能分區的規範可能不足，那就可以運用「特定區域」的做法，建立一個計畫圖層疊上去以進行調整。
再假設，如果絕跡的雲豹身影再現，或許也可引用「特定區域」的做法，畫出特定範圍，額外壓低該地區範圍的利用與開發。
「特定區域」的規劃是計畫主管機關手裡可活用的一只活棋，可能性非常多，目前還不好評估。等都會、流域與原住民特定區區域計畫有具體內容後，才能推估特定區域的運作模式。
