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  2012.08.13







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法律人談環保的專欄又再度啟動了,溫室氣體減排政策乃國際間近年來的重要議題,陳伯翰律師期望能以「溫室氣體盤查登錄法制比較」的專欄方式呈現,作為我國溫減法立法的參考。
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淺山開發不斷 石虎保育網漏洞難補

石虎,何東輯攝

最近因苗栗縣後龍殯葬園區涉及瀕危物種石虎主要棲地,引發社會關切,在2000公頃的土地上切了一角,似乎微不足道,其實對於族群數稀微的石虎,不啻是雪上加霜。而因開發土地為私人所有,保育類動物一出保護區,除非因受到騷擾而造成傷殘死亡,否則無法可管。

石虎面臨的最大威脅,莫過於在棲地開發造成的破碎化,棲地破碎連帶的影響覓食、求偶,必須穿越馬路所造成的「路死」(road kill)風險;而除草劑、毒鼠藥及農藥直接或間接傷害石虎;另外,獵捕壓力與養雞農戶的衝突威脅,以致使用捕獸夾,也威脅石虎生存。

精彩內文

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救石虎 學者民代呼籲後龍殯葬園區立即停工
化衝突為保育 苗栗養雞場加入石虎通報系統
獸鋏餘生 瀕危石虎經民眾搶救後保命
我們的島:石虎之路(影音)

我們的島|國家級的難題

採訪、撰稿:李慧宜;攝影:張光宗、葉鎮中、陳添寶;剪輯:張光宗

跟一般深山地區比較,淺山的交通可及性高,受人類開發的衝擊也比較大!可是,我們卻常常只把淺山當作後花園,忘了淺山是綠肺、是水源地、是早期農業採集的基地,甚至也一直是人類生活的發源地。這兩年,高雄市兩處淺山柴山與黃蝶翠谷,陸續出現劃設「國家自然公園」的討論,主要焦點在淺山的「保育」和「開發」,該如何平衡?還有管理機制是否可以納入社區參與的空間?

淺山環境的平衡與多樣性,不只是生態的指標,更直接影響了人類的未來生活,讓我們一起來關心,淺山帶給我們的啓示!

精采內文

深入報導|瑪曲觀察:草原遊牧文化與藏族糧食安全隱憂(上)

作者:余宛如(台灣公平貿易協會理事、綠黨召集人) 

藏族傳統就是遊牧文化,本沒有太複雜的烹飪技術,為了接待大江南北前來的遊客,只能販售中國目前最被接受的菜色料理:西湖牛肉羹、酸辣白菜...等。在這個餐廳看到漢藏文化交接的閥域,漢文化霸權佔了上風,當烹調方式與食材的改變時,就像是開關一樣,也打開了藏人文化認同與飲食習慣的改變。

在蘭州,反而是回族小吃,多少透露出些許社會階層的訊息。相較之下,較擅買賣經商的回族,透過食物交易宣傳了自身的存在,擅長奔馳草原的藏民遊牧文化卻在這座都市叢林中消聲匿跡,或許這兩種文化從來都沒有交集,而是彼此獨立的個體。

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環境大記事∣播報員:林子晴

台灣首次捕獲活體革龜,革龜被繫上衛星發報器後,在高雄外海野放,這可讓我們了解現今體型最大的海龜,在大海的動態。印度的濕地裡發現一種來自孟加拉和緬甸的外來種魚印度副雙邊魚,牠正嚴重威脅當地魚類的多樣性,由於這種魚受到大量捕撈做為觀賞魚販賣,許多商人將牠養在人煙稀少的濕地,造成濕地生態的浩劫。生態保育,美濃蝶翠谷的未來,高雄市政府及林務局有不同的看法,都以保育為出發點,推動成自然保護區或是自然國家公園是還要在討論的,共同的目標是希望講這好的生態環境保護下來,讓下一代都可以看到。

鳳山汙水淨化,中鋼高爐計畫回收再利用,希望將汙水變黃金,除了可以為高雄帶來收益,也可以提供中鋼在水荒時的備援。台北市有十五家百貨公司將加入 回收化妝品廢容器的行列,容器回收還可換贈品,呼籲民眾善用回收管道, 不要當成垃圾丟,環保愛地球,大家一起來!

【更多今日新聞】台灣新聞 | 國際新聞 | 中國新聞

論壇∣美牛進口難阻絕 OIE為其撐腰

作者:蔡育岱(中正大學副教授)、譚偉恩(美國慢食協會紐約分會志工)

作者不能否定貿易自由化的重要和對於世界經濟成長的貢獻,但是人類社會的發展非僅僅建立或仰賴經貿事務,公共衛生法益的維護也不應枉顧,甚至在人權與環境的思考下更顯現其必要性與迫切性。

OIE的設立宗指是為促進全球動物衛生、動物福利,以及動物性產品的衛生安全;因此該組織制定的BSE風險分類標準當應反映科學的中立與專業,還有保障國際動物或動物產品的交易活動不會減損全球衛生水平。本文期許OIE本其組織的自主性和功能上的專業,制訂裨益於國際公共衛生法益的標準,扮演平衡目前國際貿易過度自由化的天秤。

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法律人談環保∣溫減法制與能源政策的競合

作者:陳伯翰(執業律師、環保署認證溫室氣體查驗人員)

我國自2009年起即有推動減碳四法的呼聲,其中涵蓋能源管理法、再生能源發展條例、溫室氣體減量法以及能源稅條例。然而,目前僅有能源管理法以及再生能源發展條例立法通過,至於溫室氣體減量法草案及能源稅條例草案尚在未定之天。

我國分別係由經濟部、環境保護署及財政部分別就能源政策及溫室氣體減排政策為多頭式地推動,不但將傾於自掃門前雪又易生彼此協調的問題。此外,對於政策成敗之責任亦難以釐清,而與責任政治原則不符。

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淺山開發不斷 石虎保育網漏洞難補

留住石虎‧系列報導之4

本報2012年8月13日台北訊,特約記者廖靜蕙報導

特生中心收容的石虎,無法野放,最近與台北市立動物園合作進行圈養個體研究,並拍攝成影片。(攝影:何東輯)最近因苗栗縣後龍殯葬園區涉及瀕危物種石虎(Prionailurus bengalensis)主要棲地,引發社會關切,在2000公頃的土地上切了一角,似乎微不足道,其實對於族群數稀微的石虎,不啻是雪上加霜。而因開發土地為私人所有,保育類動物一出保護區,除非因受到騷擾而造成傷殘死亡,否則無法可管。

石虎面臨的最大威脅,莫過於在棲地開發造成的破碎化,棲地破碎連帶的影響覓食、求偶,必須穿越馬路所造成的「路死」(road kill)風險;而除草劑、毒鼠藥及農藥直接或間接傷害石虎;另外,獵捕壓力與養雞農戶的衝突威脅,以致使用捕獸夾,也威脅石虎生存。

農委會特有生物研究保育中心近日發布新聞稿指出,目前收容的10隻石虎,多半遭獸鋏夾傷截肢無法野放, 2011年起與台北市立動物園合作,進行圈養環境中石虎相關的研究工作,為促進域外保育研究起步讓石虎化身保育大使,呼籲社會大眾關切石虎棲地,「野外才是我們真正的家!」

特生中心表示,石虎在台灣發現的地點十分零星,棲地破碎化下,常因穿越道路路殺致死,另因石虎與人類活動範圍重疊度高,可能攻擊農民或農場圈養的雞隻,造成農民的損失而遭受捕殺傷亡,野外受傷經送至救傷單位的石虎中,超過一半以上是因為被獸鋏夾傷。正因野外生存壓力大,目前估計野外數量已十分稀少。

石虎看似可愛,但癒後無法野放的石虎依然野性十足,不易馴養。對於需要極大生活領域的石虎來說,圈養環境的空間須儘可能提供豐富化的設施,並讓牠們保有足夠的隱蔽藏匿空間。一般民眾難以窺見石虎蹤影,甚至以為早已不存在,特生中心將以收容的石虎研究影像,剪輯成影片,讓大眾得以一窺石虎的秘密生活,同時喚起保育意識,為保護台灣生物多樣性付出行動。

影片連結(一)

影片連結(二)

野保法排除淺山地區 瀕危物種無法可保

在棲地消失的情況下,野外的石虎逐漸消失,而野保法無法為杜絕石虎消失把關。(攝影:黃俊陵)屏東科技大學教授裴家騏表示,《野生動物保育法》立法時假設野生動物生活在自然度高的地方,認為在自然度高的區域劃設野生動物棲息環境、野生動物保護區,保護這些區塊即已足夠。這幾年來陸續出現的案例則顯示,淺山地區和人類活動交疊之處的野生動物消失的速度最快速,即使是一級保育類動物,出了保護區,除非被騷擾、虐待、獵捕,而且造成傷殘死亡,否則無法可管。

長期在野外研究水鹿的台大博士班研究生林宗以最近協助陽明山國家公園管理處進行麝香貓族群分布調查,他說,淺山低海拔的生態系及動植物面臨的危機越來越多。棲地開發、除草劑、農藥、毒鼠藥的使用及生物累積、道路切割、平地獵人、亂放外來種等等都造成許多威脅,其威脅比有良善保護的山區動物來得大很多。

以後龍殯葬園區對石虎的影響,現行法令對於騷擾的定義「係指以藥品、器物或其他方法,干擾野生動物之行為」,而開發行為算不算「其他方法」的干擾石虎,不但難以證明,甚至還須證明石虎確實住在殯葬園區而非剛好路過。在此情況下,難以對瀕危的石虎發揮預警性保育原則,也就是一隻都不能少,反而只能透過傷殘的石虎,事後得知怎麼保育。

台灣至今仍缺乏人力進行石虎族群全面性的分布調查,幾位研究石虎的學者不約而同指出,石虎野外數量已十分稀少,台灣西部的桃園至台南範圍間均曾有發現紀錄,但近年來僅剩苗栗、台中及南投地區有確切的分布紀錄。

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我們的島|國家級的難題

採訪、撰稿:李慧宜;攝影:張光宗、葉鎮中、陳添寶;剪輯:張光宗

跟一般深山地區比較,淺山的交通可及性高,受人類開發的衝擊也比較大!可是,我們卻常常只把淺山當作後花園,忘了淺山是綠肺、是水源地、是早期農業採集的基地,甚至也一直是人類生活的發源地。這兩年,高雄市兩處淺山柴山與黃蝶翠谷,陸續出現劃設「國家自然公園」的討論,主要焦點在淺山的「保育」和「開發」,該如何平衡?還有管理機制是否可以納入社區參與的空間?

淺山環境的平衡與多樣性,不只是生態的指標,更直接影響了人類的未來生活,讓我們一起來關心,淺山帶給我們的啓示!

柴山與壽山國家公園

柴山,一座很神奇的山,從古至今,它至少出現過11個名字。17世紀的荷蘭人,在地圖上寫它是猴山;打狗山,是平埔族人的稱呼;後來漢人在這裡砍柴維生,叫它柴山;日治時期,為了給昭和天皇祝壽,它變成壽山;台灣光復後,柴山遇到了前總統蔣中正的生日,搖身一變成為萬壽山;採礦則終結於1992年,水泥產業在柴山,度過了75年的光景。

不過,任由時光流轉,柴山也有它的不變,無論是以前給人砍柴、採礦,還是現在供人們研究調查、休閒健身,它一直都是高雄的綠肺,市民的好鄰居。

民國96年,高雄市環保團體柴山會,開始發起「上山走走」活動,無論晴雨,每個星期六,都會有解說員帶領市民走上柴山。7月14日這天,解說員王侃帶著十幾個高雄民眾上山,一走進森林小徑,他就指著地上的土堆說,這是小溪貝殼塚,它沿著柴山上的小溪分布,是高雄地區最早的原住民,馬卡道族人的垃圾堆,累積了1600多年以後,就形成目前我們所看到的小溪貝塚。

不親身走進柴山,很難感受柴山的「內在」!柴山上的小溪貝塚,有貝殼、陶環、獸骨和魚骨,可以想見千年以前,人類如何仰賴柴山而生存!有趣的是,千年以後,人們重新認識柴山的起點,一樣也是腳下的這片土地。王侃進一步說明,從高雄市北邊的大岡山、小岡山、半屏山,一直延伸到柴山與恆春半島,都是因板塊隆起擠壓而形成的高位珊瑚礁地形,也因為這樣,這一帶的土壤比較薄,形成當地喬木特有的駢幹現象。

柴山的西邊,也是一絕!這裡,緊鄰台灣海峽,有海風、浪花為伴,眼前盡是陡峭岩壁,以及因風化與地層滑動推擠而下的大岩石。很難想像,這樣的環境,也生成出台灣面積最大、密度最高的山豬枷灌叢;而這片密集寬廣的山豬枷,也是有效減緩珊瑚礁石灰岩崩塌的大功臣。整體來說,海拔356公尺的柴山,面積1200公頃,年雨量1800毫米,氣候溫和,適合植物生長。山上800多種植物構成的林相,造就出多元的動物生活環境。

根據中山大學在柴山的調查,共記錄到5種兩棲類、24種爬蟲類、106種鳥類、8種哺乳動物、50種蝶類和21種蝸牛。讓人擔心的是,柴山的美與特別,並沒有給它帶來好運,反而為柴山招致難以想像的破壞。人太多、野生動物受干擾、小徑木棧道遍布以及私闢休息區氾濫,這四個人類造成的現象,正是柴山所有問題的總結。

高雄市柴山會總幹事楊娉育說,有些人很奇怪,會有一種佔地為王的心態,這些人會去開發一個屬於他自己的休息區,私闢休息區的民眾,會在整地時將植被通通砍掉,這對所有動植物的生長影響很大。可怕的是,目前柴山上大大小小的休息區,竟然有將近300個。

可是要處理這些問題卻不容易,因為柴山的歷史因素複雜,政府的管理經營,一直都是多頭馬車!高雄市政府、農委會林務局、國有財產局和國防部等四個單位,各有負責事項,可是只要有問題,反而沒人可以解決。

有20年歷史的柴山會,光是5年的「上山走走」,就已經走了200多趟,善盡觀察生態、教育民眾的責任,再加上其他公民團體,也積極投入監督政府的行列,最重要的是,市民自發性上山保育的長期累積,這種種投入,促成了「壽山國家自然公園」的誕生。

地球公民基金會執行長李根政說,這20年來,高雄市民跟很多非營利組織,一直不離不棄,希望國家可以介入保護柴山,二方面也有很多自動自發市民的自治作為,這些民眾走在政府前面保育柴山。荒野保護協會高雄分會會長林維正進一步指出,壽山國家自然公園成立的原因只有一個,因為多頭馬車的共管模式根本無法管理柴山,所以最後只好找一個單位來認帳!

美濃國家自然公園的爭議

柴山,位於高雄市的西南濱海,在玉山山脈尾端的黃蝶翠谷,隔著高屏溪與柴山遙遙相望。民國81年,黃蝶翠谷曾經名噪一時,當時政府規劃的美濃水庫預定地就在這裡。後來,經過美濃居民長期抗爭,水庫爭議暫時休兵,現在的黃蝶翠谷,是重要的生態棲地與環境教育場所。

海拔介於60公尺到818公尺的黃蝶翠谷,主要由雙溪與東勢坑溪貫流其中,不僅形成美濃溪的上游,也構成封閉的低海拔溪谷,擁有自成一格的生態系統。定期的環境監測,是累積黃蝶翠谷生態資源的基本功課,雖然現在還在進行,不過已經記錄到97種鳥類、18種蛙類、115種蝶類。

當地民眾甚至還自行架設自動照相機,拍到食蟹獴、鼬獾、山羌等珍貴的哺乳動物。農委會林務局屏東林管處說明,黃蝶翠谷是在林務局旗山事業區的46到52林班,面積差不多有2800公頃,經過林務局12年來的調查,確認動物有104科、417種,植物有53科233種,資源非常豐富。

可是讓人擔心的是,黃蝶翠谷的命運,也跟柴山相去不遠,因為都屬於低海拔、交通便利、人為利用頻率高的淺山地區,所以受到人為的破壞也很大。常到黃蝶翠谷進行生態教育的高雄市蝶會,對人類破壞的感觸就很深。蝶會理事封岳表示,常常有人進入黃蝶翠谷從事水泥工程或砍伐樹木,這些行為都會影響環境發展,近年更發現,蝴蝶有往裡面移動的趨勢!

就是因為人為影響越來越多、問題也越來越難解決,黃蝶翠谷開始被討論,是不是應該進入內政部營建署的國家公園系統,仿效柴山成為「國家自然公園」,引進國土計畫的管理模式。也因此高雄市政府特別在今年的黃蝶祭上宣示,要在黃蝶翠谷推動「美濃國家自然公園」。選在這個場合表態,明顯看得出來,在「壽山國家自然公園」之後,高雄市政府要在美濃,推動第二座國家自然公園的企圖心。

高雄市政府都發局局長盧維屏特別解釋,「在壽山國家公園成立之後,這件事情的想像力就開始擴大,我相信也被美濃的許多人跟社團感受到,可以這樣做,所以市政府很努力想這樣做,也跟地方社團展開進一步的合作關係。」

美濃愛鄉協進會總幹事邱靜慧則表示,2010年的時候,第十五屆黃蝶祭就辦了兩場生物多樣性論壇,其中一場就是請柴山會來分享,他們推動國家自然公園的過程。另外他們在去年也辦了一個研討會,主要評估國家自然公園是不是足以成為一個願景,就是有這種種的過程,所以(高雄)市政府其實也想要回應民間的需求。

對於民間與地方政府的積極態度,主管國家自然公園業務的內政部營建署,也樂觀其成。營建署長葉世文表示,只要在地朋友都同意,營建署會盡量符合大家期待,而要劃為國家自然公園,必須要營建署報內政部,整個計畫還要經過國家公園計畫委員會通過,接著要行政院核定才能生效,因為國家公園系統是國土計畫裡面,一個非常重要的空間計畫!

可是黃蝶翠谷的主管機關農委會林務局,卻不這麼認為,黃蝶祭後第二天,林務局馬上發出新聞稿表示立場,林務局強調,「雖然高雄市政府與營建署壽山國家自然公園,目前分別委請不同單位,進行美濃國家自然公園的規劃案,但黃蝶翠谷範圍,全部都是林務局經管的國有林班地,地方人士也肯定林務單位在地深耕的保育成效,由林務局依森林法劃設自然保護區才是正途,管用合一,資源才得以保護。政府相關單位間,不應疊床架屋,浪費國家資源。」

相較於現行的八個國家公園,國家自然公園是一種新的國土空間管理系統,由林務局的反應來看,官方各部門已經進入磨合過程,而民間的看法到現在也不見得一致。美濃愛鄉協進會榮譽理事長林英清表示「黃蝶翠谷本來就在那邊,有沒有一個國家公園的名稱根本就不重要,重要的是我們怎麼樣去看待黃蝶翠谷!」美濃環保聯盟理事林俊清認為,黃蝶翠谷原來有很多老農在耕作,因為年輕人不願繼續耕種,因此翠谷有機會慢慢變成森林,現在國家自然公園的討論一出現,又開始會有人想要炒作!

國家公園法第一條,載明的立法精神,是「保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟,並供國民之育樂及研究,特制定本法。」但是第14條卻寫著,針對一般管制區或遊憩區,只要經國家公園管理處許可,就可以興建道路、橋梁,開採礦物或土石以及其他各項硬體或開發項目。也因為對這些明定事項有所疑慮,意外掀起了一場國家自然公園的論戰!

壽山國家自然公園籌備處主任歐正興說,一定會以保育來推動美濃的國家自然公園。美濃環保聯盟理事林俊清則質疑營建署,認為國家公園法開了很多後門,等於只能規範一般民眾的行為,卻反而有利於某些有心人士或財團的投資炒作。

高雄市政府都發局局長盧維屏說明,假設未來逐步推動成立國家自然公園,那麼分區裡面允許開發的問題,就應該回到國家自然公園的系統去討論。曾經擔任美濃愛鄉協進會總幹事,目前是美濃農村田野學會的執行理事溫仲良則進一步說明,在這個推動國家自然公園的過程中,最大問題出現在,所謂國家自然公園的分區劃設,也就是遊憩區跟一般管制區的劃設,在這兩個分區內,幾乎涵蓋了道路鋪設、橋梁跟築堤、河岸護堤、開採砂石、溫泉區的開發,甚至興建纜車、土地的開墾、土地變更使用跟工廠擴充,這些都是允許開發項目,無法讓人放心!

現任的美濃愛鄉協進會總幹事邱靜慧,則有另外一種看法,她認為,「國家自然公園裡面有一個比較好的設計,就是計畫審議委員會,就是如果要開採什麼事項的時候,計畫書不是只有行政機關核可就行,它是有一個由公益人士、學者組成的審議委員會。」不過這並不能化解環保團體對開發的疑慮,荒野保護協會高雄分會會長林維正說,現在最大的問題在於硬體設施,因為軟體不管怎麼運用,如果沒有硬體的配合,對環境的傷害不會那麼大。

而站在強力管理才能遏止目前黃蝶翠谷亂象的立場來看,地球公民基金會執行長李根政認為,長期而言,還是要透過分區管制去劃定,看哪裡應該是特別景觀區,或是文化史蹟保存區,乃至於遊憩區、一般管制區,都可以進行分區的管制,而且這些分區管制以目前台灣法規來審視,國家公園還算是比較有強制力。

高雄市柴山會總幹事楊娉育,則把當時「壽山國家自然公園」分區劃設的經驗拿出來分享,她表示,「當初營建署是直接委託學術單位來做分區,雖然有詢問過民間團體,但最後決定權還是在中央,主要是因為生態保育區需要資源、需要人力來徹底執行,才能有效禁止一般人進入,但是營建署現在根本沒辦法去處理這個事情,所以最後營建署寧願不要劃!」

不同的人,對法律有不同的解釋,對政府的信任也有所落差,在這樣的時刻,美濃國家自然公園成立與否,到底是由誰來決定?而決定的過程又是什麼?

住在黃蝶翠谷旁廣興里的張先生,利用暑假帶著家人、親友到黃蝶翠谷戲水,他說他記得兒時的黃蝶翠谷不是現在這個樣子,小時候的溪流很清澈,沒有產業道路、也沒有攔砂壩。張先生的童年玩伴古先生認為,如果要規劃為國家自然公園,就應該要有硬體設施,讓外地遊客進入大自然的時候,有指標可以遵循,也有道路和停車場,不要讓遊客來黃蝶翠谷,反而不知道該怎麼玩!

從小在黃蝶翠谷裡長大的邱先生,則強烈希望如果真有劃設國家自然公園的一天,請政府絕對不要大興土木。返鄉從事社區工作的美濃黃蝶祭總召集人李玄斌強調,美濃一定要保留原貌!

住在黃蝶翠谷旁的農民林先生則是害怕,國家自然公園一旦劃設,可能對農民的耕種產生諸多限制,而對於要不要劃設國家自然公園的問題,他也從來沒有被詢問過或告知過,接受採訪時,是他第一次聽到黃蝶翠谷可能要成立國家自然公園。

資訊流通的速度,對一般人而言,的確比較慢,也不如投資客來得神通廣大。20年前的美濃水庫興建案,曾經促使黃蝶翠谷出現一股搶種風,如今一片片無人管理的芒果園,就是當時的證據。現在成立國家自然公園的可能性,似乎也在黃蝶翠谷的私人土地上,引起騷動!在黃蝶翠谷內務農維生的林氏夫婦說,現在他們拆除鐵管的這片地一共有六甲地,才剛被地方上的政治人物以兩千萬買去,所以他們要盡快把地上物有價值的部分處理掉,不然過了8月1日,土地和地上物,就都是別人的了!

共管,怎麼辦?未來,怎麼走?

「美濃國家自然公園」討論的沸沸揚揚,已經成立八個月的「壽山國家自然公園」,還在進行各項管理工作的整合階段。壽山國家自然公園籌備處主任歐正興說,今年2月、4月和5月,各開一次會之後,就訂出諮詢委員會的設置要點,希望可以透過諮詢會運作來廣納民間意見。過程中,高雄市政府都發局局長盧維屏表示,目前正在整合市府與營建署的雙重共管機制,希望營建署可以盡快把市政府「整進去」!

開了三次會,訂出一個經營管理諮詢會設置要點草案,希望納入過去高雄市政府的工作內容,以及社團與民間的種種建議。可是柴山上的問題,依然不斷在發生,也持續還沒有解決!對於一套新的管理系統,高雄市柴山會總幹事楊娉育卻是憂心忡忡,她說,「比較大的問題就是市政府已經準備撤守,想要全部交給國家自然公園去管,但是國家自然公園的態度,是希望有一個諮詢會,讓大家可以一起來幫忙。其實,在管理面上,還有很多事情有待釐清,譬如柴山上長期的背水文化,其實是好的傳統,到底要不要保存?還有在山上燒柴、燒水,政府允許嗎?另外更嚴重的是,有一些人到柴山上私闢休息區,要如何禁止呢?太多太多問題,好的跟不好的,亟待新團隊來解決,可是到現在,連談都還沒有談!」

再加上柴山上,民眾餵食獼猴或流浪動物的事件,層出不窮,這種種問題只要一再拖延,就會越來越嚴重。這對從來沒有淺山管理經驗的營建署來說,的確是一項考驗。

場景換到美濃,情況又是如何?像是黃蝶祭,這是美濃社區力量的展現,一方面帶動在地活力,另一方面可以創造一個集體參與的機會,讓更多人加入反水庫、保育環境的行列。

長期與政府互動的經驗、營造社區的能力、生態調查與定期監測的專業、導覽人才的培訓成果,這些是美濃愛鄉協進會最引以自豪的條件,也是在推動「美濃國家自然公園」時,提出民間政府共管機制的基礎。美濃愛鄉協進會常務監事劉孝伸強調,一定要先透過跟公部門的對話,或是種種的接觸機會,很強烈地去表達讓美濃社團或居民加入決策單位,才符合真正的共管精神。對此,營建署長葉世文回應,共管機制可以事先由管理處跟保育團體坐下來好好談,甚至行諸於文字,未來管理處也必須要根據這個文件,來執行共同管理。

美濃愛鄉協進會總幹事邱靜慧,進一步闡釋共管意義,她表示,共管的前提在於資訊透明,國外自然公園的案例中,目前現行的管理處,未來應調整為以行政業務為主的秘書處。然而對此,壽山國家自然公園籌備處主任歐正興無法認同,他強調,「那當然達不到他們所謂講的共管的這麼強的一個機制,大家都知道今天政府施政必須依法行政,政府在推動這個區塊的經營管理,是誰要負責任?也就是說,縱使有很多建議、想法要付諸實施,但是最終執行的好壞,其實是管理處要負責。」

「共管機制」,是一種精神,也是一種理念,有很強烈的創造性,但是在國家自然公園的管理系統中,並沒有法源依據,而在營建署管理壽山國家自然公園的經驗裡,也還沒有具體的實踐方式。楊娉育說,她對共管這兩個字有意見,也就是說,「你憑什麼去管?民間團體你是土地所有權人嗎?你在這個法令裡頭有法律的定位嗎?所以,民間團體只能協同管理,要共管,很難!」

78歲的曾文忠,是出身美濃的著名畫家。從民國43年畫到現在,已經畫了600多幅美濃的山水,只可惜他畫中的美景,已經消失。美濃溪流經聚落的兩岸,已經全面水泥化,美濃溪上游的黃蝶翠谷,一再出現不當整治工程。現在,唯一能保護美濃、保育黃蝶翠谷的,是美濃人的共識。

高雄市政府都發局局長盧維屏說,美濃推動國家自然公園很大的一個前提,就是不會再有水庫,這個命題是同一件事情,市政府可以很大膽的講,不能也不會再有水庫,否則這件事情是白談了!可是營建署長葉世文卻不敢打包票,他說,「當然我也了解美濃地區的朋友期待,但是劃國家自然公園跟水庫,是兩件事情」

美濃農村田野學會執行理事溫仲良強調,靠政府反水庫不可能,重點是美濃人發展出反水庫與反開發的愛鄉觀念,他認為「最近這一、二十年來反水庫的歷程,對美濃人來講,已經是一種心理共識了!」

對於反美濃水庫,美濃民間社區的確有很大的共識。美濃愛鄉協進會總幹事邱靜慧也認為,就算水庫目前不會興建,也要繼續辦黃蝶祭,因為這是日常的生活儀式,也讓美濃培養更多愛土地、愛文化的觀念教育!

地球公民協會執行長李根政說,「如果美濃真的想推動國家自然公園,很重要的是,在地對於保育策略最好有一些社區共識,在擬定這些計劃書的時候,有更多的人來參與,這樣比較能達成保育的目標!」

黃蝶祭已經進入第18年,舞台背景是一幅黃蝶造型的百納被,那不僅是百納民力的象徵,也是美濃年輕人們,一針一線拼湊出來的願景。

在台灣,如柴山或黃蝶翠谷這樣的淺山地帶何其多,淺山裡的故事也很漫長。森林滋養水源、水餵養人,人們保水保山才能保住下一代的生活。國家自然公園的議題,不只檢視官方的作為、民間的論述,更丟出了一個「國家級」的考題,讓我們不得不重新思考,人與環境的關係!

※本節目將在週一晚間10點於公視首播,週六上午11:00重播

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深入報導|瑪曲觀察:草原遊牧文化與藏族糧食安全隱憂(上)

作者:余宛如(台灣公平貿易協會理事、綠黨召集人)

「風吹草低見牛羊」一語道盡了瑪曲草原的美麗,放眼看去無邊無盡的山坡草原,往下細看處處可見牧草上細緻晶瑩的露珠,逕流與小溪繚繞,一股牧草豐美、水氣豐盈的感覺從腳底緩緩的傳上來。「瑪曲」,就是藏語「黃河」的意思,位於青康藏高原的東緣,總面積 10190.8米,平均海拔3600米。黃河自青海流入瑪曲後,迂迴433公里後又流回青海,形成了久負盛名的「黃河天下第一灣」,因為水量豐沛、大小湖泊散佈、河湖流域面積廣大,瑪曲又有「黃河之腎」的美稱。瑪曲資源豐富,草原佔了80%,並有豐富的礦藏、生產冬蟲夏草等珍稀藥材、著名的賽馬之鄉、以藏傳佛教與遊牧文化為主。然而,瑪曲的草原遊牧文化與藏族糧食安全卻出現了隱憂。

甘南藏族自治區的高原景觀(莫聞攝)

中國環境政策像是蛙跳一樣,近年在一條鞭下大魄大力的雷厲風行,當飛機從空中接近蘭州時,映入我們眼簾的是星羅棋布在一座座山頭、山坡上的人造植被。而蘭州市中心雖是滿路趴趴走的環保電動機車,但卻阻擋不了「現代化」、「人定勝天」概念下的中國西進開發政策。我們從蘭州往瑪曲的公路,幾乎是一邊建一邊走,公路、鐵路的快速建設深入西部地區,也打開了西部對外的門戶,沿岸、沿路工業建設亦步亦趨的跟著公路兩旁而行。都市化改變了當地原始的生產結構,也開始不經意的掩沒、摧毀藏族文化,解構飲食即可看見端倪。

觀光發展  漢烹飪文化殖民

前往瑪曲縣的途中我們經過一個「合作」的大城市,停靠在「崗諾爾美食府」用餐。「崗諾爾」的創辦人尕斗扎西是一位老師,為了收容藏族孤兒或是失學的青年,他跟一些老師才一起成立的這間餐廳,讓這些青年們可以有一技之長、同時有容身之所,我們對此感到肅然起敬,一路上尕斗也老師一路辛苦的陪著我們前行,但是我卻被端上來的菜色嚇了一跳。藏族傳統就是遊牧文化,本沒有太複雜的烹飪技術,為了接待大江南北前來的遊客,只能販售中國目前最被接受的菜色料理:西湖牛肉羹、酸辣白菜...等。在這個餐廳看到漢藏文化交接的閥域,漢文化霸權佔了上風,當烹調方式與食材的改變時,就像是開關一樣,也打開了藏人文化認同與飲食習慣的改變。

尕斗扎西老師與他幫忙的藏族少年(余宛如攝) 西湖牛肉羹(余宛如攝)

商業興起  回族小吃吃香

蘭州市正寧路夜市裡的回民小吃(余宛如攝)從瑪曲縣回到蘭州市的傍晚,當地夜市成為我們突襲的目標,然而回族美食烤肉串、雞蛋膠槽、肉夾膜等,才是主角。夜市生活在台灣是常民的現實生活寫照,雖然少不了觀光意味,卻是也我們的日常小食。在蘭州,反而是回族小吃,多少透露出些許社會階層的訊息。相較之下,較擅買賣經商的回族,透過食物交易宣傳了自身的存在,擅長奔馳草原的藏民遊牧文化卻在這座都市叢林中消聲匿跡,或許這兩種文化從來都沒有交集,而是彼此獨立的個體。

現代化入侵  工業飲品搶手

整趟瑪曲行程,我們一共有兩次機會進入他們的帳棚兩次,豪邁真誠的他們,總是擺放滿桌推積如小山、讓人眼花撩亂的食物歡迎我們的到來。我滿心期待來晚傳說中的酥油茶,等待我的卻是排排站的瓶裝飲料。

藏人餐桌上各式各樣的瓶裝飲料當地環保團體綠駝鈴的工作人員說,藏人很喜歡喝這些飲料。可能因為跟他們不容易取得乾淨的飲水多少有點關係,也可能是藏人喜歡甜味。我發現在藏人視為招待貴賓的食物裡,像是奶酪、蕨麻飯,常放上許多糖。或許因為海拔高、天氣冷,生理上需要攝取較多的糖產生熱量。雖然這裡還沒有研究藏人大量飲用瓶裝飲料的影響(國外研究顯示,發展中國家工業飲品的消費量相對比例較高、同時也是肥胖、現代文明病的來源),沒有妥善回收處理的瓶身,已經對草原環境造成嚴重的汙染。 (1/2,未完待續)

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首捕獲活革龜 高雄外海野放

摘錄自2012年8月10日中央社台南報導

台灣首次捕獲的活體革龜,10日下午被送到高雄外海野放,革龜被繫上衛星發報器,將追蹤革龜在大海的動態。

這隻革龜重達122公斤,背甲長110公分,因觸摸不到生殖器,無法判定革龜是雄性或雌性,但可判斷是幼龜。

革龜鮮少在台灣沿海產卵,往年捕獲或在海邊擱淺的革龜,從未發現活體,成功大學海洋生物及鯨豚研究中心主任王建平說,這隻革龜應該是台灣第一隻捕獲的活體革龜。

王建平同時在革龜身上繫上衛星發報器,以利追蹤。他說,鯨豚搶救中心對革龜在大海的動態,不是很了解。

革龜是現生海龜中體型最大的,背甲可達244公分,體重逾800公斤,也是唯一的軟殼海龜,屬遠洋物種,偶爾才會游進海灣或河口,雖是雜食性動物,但偏好攝食水母。

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印度外來入侵種威脅印度喀拉拉省魚類多樣性

本報2012年8月13日綜合外電報導,蘇瑋佳編譯,鄭鈺琳審校

印度副雙邊魚(Parambassis lala)在印度特里蘇爾的柯爾濕地又發現一種來自孟加拉和緬甸的外來魚種-印度副雙邊魚(Parambassis lala)-正嚴重威脅著當地的魚類多樣性。稍早曾有報導指出來自南美和非洲的外來魚種如紅腹水虎魚(red piranha)、鋸腹脂鯉(pacu)及鯰魚(catfish)斲傷當地豐富的魚類生態。

漁民曾在特里蘇爾南邊恰拉庫迪河的Kanakkankadavu、Muzhikulam、Annamanada及Pothassery等區段捕獲紅腹水虎魚,而稀有的觀賞性肉食魚種印度副雙邊魚則是在本區慕利亞村的柯爾濕地被漁民發現。這種長著垂直黑條紋的黃色肉食魚種大約3.8公分長,居住在濕地的水池和渠道裡。據當地居人所言,大約2年前才開始看到這種魚,但在數量上的成長非常驚人,一次的撈捕量中,大概會有100到150尾是印度副雙邊魚。

魚類學家指出,原生於印度奧里薩、特里普拉、阿薩姆、比哈爾等省分及孟加拉、緬甸的印度副雙邊魚,近來因為棲地減少且過度撈捕而被列為近危物種,受到供應觀賞魚市場的撈捕威脅。「許多觀賞魚商人利用特里蘇爾荒蕪的濕地飼養這種魚,以擴充他們的生意。但在季風來臨、濕地水位升高時,魚隻很可能會越過人工邊界而入侵整個濕地。」特里蘇爾基督書院的研究員Monse Vincent說,「這種魚以驚人的速度在濕地中擴散。」

「由於牠是肉食性的,數量急遽上升對當地淡水物種造成極大威脅,牠會在繁殖季節捕食淡水魚苗和其他物種的幼體,而影響魚類族群數量;我們必須立即著手調查其繁殖狀況,否則其他魚種會被捕食殆盡。」

※本文同步刊登於台灣濕地網

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黃蝶翠谷規劃 市府、林務局角力

摘錄自2012年8月10日聯合報高雄 報導

美濃黃蝶翠谷的未來讓農委會林務局與高雄市政府意見相左,雖然都標榜以保育為出發點,但林務局朝國有林自然保護區方向推動,高雄市政府則傾向與內政部營建署合作,著手成立美濃國家自然公園。

9日上午10時,客家電視台邀集各單位代表於美濃菸葉輔導站舉辦座談會,黃妙修、柴山自然國家公園籌備處主任歐正興、柴山會總幹事楊娉育,以及盧維屏、愛鄉協進會總幹事邱靜慧、農村田野協會總幹事溫仲良等人參與座談。

盧維屏表示,美濃國家自然公園是市府的主要選項,預計年底會提出申設初稿,屆時會嘗試擬出經營管裡的模式,且會舉辦公聽會,擴大民眾對此議題的公共參與。

在營建署委外的規劃內容中,熱帶母樹林被劃設為遊憩區,對此黃妙修說,熱帶母樹林放在遊憩區,很令人心驚,萬一造成不可逆的缺口怎麼辦?

歐正興說,遊憩區劃設不是必要選項,僅是委託中山大學初步規畫的內容,以國家公園的經驗來看,自然公園與林務局合作不是問題。 

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鳳山污水淨化 中鋼擬再利用

摘錄自2012年8月10日中央社高雄報導

高雄市水利局10日表示,鳳山溪污水處理廠已有二級處理的水準,中鋼高爐計劃回收再利用,可望讓「污水變黃金」。

水利局污水二科科長黃振佑受訪表示,中鋼公司下週會在鳳山溪污水處理廠建置污水淨化回收再利用模型,以為中鋼回收鳳山污水處理廠的污水淨化再利用的測試。他說,這項合作計畫將可以為市府帶來收益,同時提供中鋼公司於水荒時的備援。

黃振佑說,鳳山溪污水處理廠是國內唯一使用滴濾池/固定接觸池的生活處理系統,每天最多可處理約13萬噸的生活污水量,服務範圍含鳳山、鳥松行政區。

高雄市尚有中區污水處理廠、楠梓污水處理廠、大樹污水處理廠及興建中的臨海污水處理廠,全市家庭污水接管率約45%。

 

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15家百貨公司 將加入回收廢容器

摘錄自2012年8月11日自由時報報導

用完的化妝品、保養品瓶罐別亂丟。台北市環保局昨天宣布,北市15五家百貨公司將加入回收化妝品、保養品廢容器的行列,有些業者還推出容器回收換贈品活動,例如化妝品牌MAC推出六瓶該品牌廢容器可換一支口紅,市價約630元。

環保局長吳盛忠昨天到新光三越、統一阪急百貨了解化妝品專櫃設置回收設施的情況,他解釋,以往民眾可將容器空瓶交給環保局回收,另外,連鎖便利商店、連鎖藥妝店、量販店等全市兩千多家店也強制設有廢容器回收設施,由於許多民眾會到百貨公司購買化妝品、保養品,此次與百貨業者合作,由業者主動提供回 收設施。

阪急百貨ORIGINS的許姓專櫃人員表示,越來越多民眾會把用完的化妝品、保養品空瓶交給專櫃回收,平均一週約10瓶。環保局第五科科長崔浩志說, 目前已有3家業者推出容器回收兌換贈品的活動,MAC是6瓶容器換一支口紅,Kiehl’s是一個容器換3件試用品,ORIGINS為一個容器換一件試用品。

吳盛忠說,許多化妝品、保養品的容器以玻璃製成,民眾若當成垃圾丟,焚化爐難以焚燒,最後公庫還必須以每噸1700多元的價格委由民間業者處理為底渣,呼籲民眾善用回收管道,不要當成垃圾丟。

參與回收的百貨公司包括大葉高島屋、SOGO、101百貨、京站、京華城、明曜、欣欣大眾、遠企、美麗華、統一阪急、momo百貨、誠品、微風、新光三越及遠東。

 

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論壇∣美牛進口難阻絕 OIE為其撐腰

作者:蔡育岱(中正大學副教授)、譚偉恩(美國慢食協會紐約分會志工)

美國農業部(Dept. of Agriculture)在今年4月24日確認其監測系統在該國加州中部發現一起非典型的(atypical)牛隻腦部海綿狀病變(Bovine spongiform encephalopathy, BSE)之病例,即俗稱的狂牛症(mad cow disease)。由於患病的牛隻是一頭用來提供乳製品的乳牛,而非待宰殺供消費者食用之肉牛,因此農業部在通報世界動物衛生組織(World Organization for Animal Health, OIE)的報告中表示,這起病例絕不會在食品供應鏈上產生任何有害於人體健康的風險。農業部下設的動物與植物衛生檢驗署(Animal and Plant Health Inspection Service, APHIS)隨後開始對這起病例進行調查與追蹤,並進一步確認此病例與使用動物飼料所導致的BSE無關。

OIE目前官方網站上所公佈的資訊也接受美國的說法;因此,這起4月份的最新病例並不會影響先前OIE對美國狂牛症風險等級的分類:被控制的BSE 風險(controlled BSE risk)。換句話說,依照目前的國際衛生與貿易制度來看,美國肉牛的生產和其在國際市場的供應不會因此病例而受到任何影響。

事實上,早在2005年,美國的牛肉產業(cattle industry)與政府有關單位便積極地在OIE促成一項有關BSE的安全標準決議,將原本OIE《陸生動物衛生法典》(Terrestrial Animal Health Code)中對此動物性疾病所制定的5項風險分類調整成3項,並且修改為全新類型,即:可忽略的BSE風險(negligible BSE risk)、被控制的BSE風險、未能確定的BSE風險(undetermined BSE risk);此決議在2006年被國際社會與世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)採用。不難想像,這項OIE的新標準規範有助於曾發生BSE病例的國家恢復境內牛肉的出口貿易,或至少降低遭受他國拒絕進口之可能性。 #1

美國是全球牛肉市場的主要供應大國,為了壓低生長成本與縮短飼養時間,頻繁甚至是過度地使用工業化畜牧方式,加上偏好對牛隻注射生長激素(荷爾蒙)或藥物(瘦肉精),讓該國肉牛在成長期間處於高度違反自然生理的狀態,血液中酸質指數過高,導致容易產生許多病變。此外,病原性的大腸桿菌出現率也隨之增加。過去幾年,美國本土因為這些牛肉食源性疾病而受害的消費者並非少數,從2009年到2011年因漢堡中混絞牛肉(ground beef)衛生品質不佳而受大腸桿菌侵害的患者中,最嚴重的是終生癱瘓不能行走。2

BSE目前在醫學上被區分為兩大類—傳統型(Classical)和非典型;其中非典型是在2004年以後被發現的,又可細分為H型(High type)與L型(Low type),其中L型的BSE因為會出現腦部組織澱粉樣變性,故又被特別稱為牛隻澱粉樣腦海綿狀病變。此外,由於導致非典型BSE的原因尚未全然被釐清,目前和同樣原因不明的散發型人類庫賈氏病(sporadic CJD)成為醫學界關注與研究的重點。在國際上,專責與動物衛生和疾病有關的OIE認為,除非人類食用了某些動物的特殊風險部位(Specified Risk Material, SRM),否則並不會被感染變異型的庫賈氏症(vCJD),也就是人類因食用受到污染的動物風險部位(例如:牛隻的扁桃腺與迴腸末端,或是30個月齡以上牛隻的腦、眼、脊髓、頭骨等)才可能會罹患的狂牛症病變。此種特殊類型的vCJD是在1996年於英國被發現,依據世界衛生組織(World Health Organization, WHO)統計,截至2011年3月,共有175起病例在英國,3 25起在法國,5起在西班牙,4起在愛爾蘭,荷蘭與美國各有3例,4加拿大、義大利、葡萄牙各有2例,而台灣、日本、沙烏地阿拉白則各發生過1例。

就現況觀之,尚未有人類罹患vCJD 是因為受到非典型BSE的牛隻所感染。因此,預防vCJD 似乎只要針對牛隻的SRM進行有效管制,避免這些部位成為國際肉品貿易之標的,就可以有效保護消費者的健康。OIE在其《陸生動物衛生法典》中所制定的BSE安全標準就是採取這樣的觀點,而當WTO架構下的《食品安全暨動植物衛生檢驗與檢疫措施協定》(the Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures, SPS)也依循此標準作為國際肉品貿易標準調和化的根據時,5想要以公共衛生為由阻止美國牛肉進口的國家在國際法和國際組織兩方面,都難以享有正當的立場與理由。此外,美國農業部在監測與處理本土BSE病例的做法上符合WHO相關議定書之規範,例如將病牛的遺體送交指定的實驗室進行化驗。故而該國可以十分堅定的立場主張自己的疾病防治與公共衛生政策符合國際要求,他國不得恣意禁止美國牛肉的輸入。事實發展也確實如此,自第4起BSE病例為美方確認後,加拿大、墨西哥、日本、南韓等四大美牛進口國均沒有採取任何限制美牛的措施。6

然而,動物疾病專家Nadine Mestre-Francés等人在今年1月於Emerging Infectious Diseases發表的研究論文中指出,美國第4起BSE病例是否只是零星偶發性的病例還有待商榷。他們以鼠狐猴(mouse lemur)進行實驗,發現罹患L型非典型BSE的機率高於傳統型的BSE。詳言之,這項研究證實了不同物種間存在著口部傳染BSE的風險,而且這樣的風險高於傳統型的BSE。因此,這些科學家認為,L型的非典型BSE是可能透過口部途徑傳染給年輕或成年的靈長類動物。站在科學的角度,OIE有關BSE的安全標準應有必要重新調整,參考最新的學界研究成果。畢竟目前《陸生動物衛生法典》中有關BSE的風險分類已有逾4年的時間沒有更動。7但依據組織設立的初衷,陸生動物衛生標準委員會一年至少應集會兩次以上,討論新的衛生安全法規或是修訂既有的舊標準,以維持法典內容符合最新的獸醫醫學水準。

吾人不能否定貿易自由化的重要和對於世界經濟成長的貢獻,但是人類社會的發展非僅僅建立或仰賴經貿事務,公共衛生法益的維護也不應枉顧,甚至在人權與環境的思考下更顯現其必要性與迫切性。OIE的設立宗指是為促進全球動物衛生、動物福利,以及動物性產品的衛生安全;因此該組織制定的BSE風險分類標準當應反映科學的中立與專業,還有保障國際動物或動物產品的交易活動不會減損全球衛生水平。盱衡許多農牧性質的跨國產業組織,例如:國際農業聯盟(International Federation of Agricultural)、國際乳製品聯盟(International Dairy Federation)、國際禽類理事會(International Poultry Council) 等,已和OIE簽有正式的合作文件,本文期許OIE本其組織的自主性和功能上的專業,制訂裨益於國際公共衛生法益的標準,扮演平衡目前國際貿易過度自由化的天秤。

1譚偉恩、蔡育岱,「食品政治:誰左右了國際食品安全的標準?」,政治科學論叢,第42期(2009年12月,頁25-27。

2Michael Moss, “The Burger That Shattered Her Life,” New York Times, 0ctober 3, 2009. Available at: http://www.nytimes.com/2009/10/04/health/04meat.html?pagewanted=all (last visited: 2012/8/9).

32011年,英國證實有5名患者因vCJD而死亡。

4第1例於2003年在華盛頓州,第2例於2005年在德州,第3例於2006年在阿拉巴馬州。其中僅有第1例是典型狂牛症病例,但牛隻並非美國本土原生,而是自加拿大進口,因飼料成份問題而受感染的病牛。

5請參考《SPS協定》附件A第3條的(b)款,http://www.wto.org/english/tratop_e/sps_e/spsagr_e.htm (last visited: 2012/8/10).

6台灣自然也難以例外,更何況目前政府還有意要和美國達成跨太平洋夥伴協議(Trans-Pacific Partnership, TPP)的合作關係。

7法典的最新版本為2011年的第20版,但有關BSE的風險區分與先前的版本並無不同,可見:http://www.oie.int/international-standard-setting/terrestrial-code/access-online/ (last visited: 2012/8/10); 而有關BSE分險判定與分類的相關內容(特別是Article 11.5.14),可見:http://www.oie.int/index.php?id=169&L=0&htmfile=chapitre_1.11.5.htm (last visited: 2012/8/10)

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法律人談環保∣溫減法制與能源政策的競合

作者:陳伯翰(執業律師、環保署認證溫室氣體查驗人員)

溫室氣體減排政策乃國際間近年來的重要議題。然而,整體減排政策的推動,均係以溫室氣體盤查作業作為基礎。陳伯翰律師是台灣執業律師,具台大公法碩士學位,並為環保署溫室氣體認證之查驗人員。他分別著有相關文章,將我國溫室氣體的盤查登錄機制與今年將正式實施溫減法的澳國法例作比較,期望能以「溫室氣體盤查登錄法制比較」的專欄方式呈現,作為我國溫減法立法的參考。

一、各行其事的我國能源及溫室氣體減排政策

麥寮六輕(蔡嘉陽攝)根據行政院環保署的溫室氣體排放統計,我國溫室氣體排放有95.6%主要係來自於能源部門。由是可見,我國能源政策與溫室氣體減量目標攸戚相關。我國自2009年起即有推動減碳四法的呼聲,其中涵蓋能源管理法、再生能源發展條例、溫室氣體減量法以及能源稅條例。然而,目前僅有能源管理法以及再生能源發展條例立法通過,至於溫室氣體減量法草案及能源稅條例草案尚在未定之天。

(一)減碳四法:四輛車廂的三頭馬車

《能源管理法》及《再生能源發展條例》之中央主管機關皆為行政院經濟部 。然而,目前溫室氣體排放減量法草案之中央主管機關為行政院環境保護署 。此外,就能源稅條例而言,本文以最近的提案內容,即立法院第7屆第7會期,院總字第1798號提案「化石能源稅條例草案」作為觀察對象。本次能源稅條例草案所規定之中央主管機關為財政部,若這三個主管機關能齊頭並進,那麼溫室氣體減量的成效將甚為顯著,否則將可能淪為多頭馬車,不但互相分散力道,更內耗了許多應有的管制能量。再者,於溫室氣體減量政策失敗時,因難以釐清政治責任的歸屬,而將淪於事前意興闌珊;事後相互推擠的責任困境。

(二)我國相互擦撞的能源稅制與溫室氣體減量機制

暫且不論目前已成定局的能源管理法以及再生能源發展條例之規定,而僅就環境保署主管的溫室氣體減量法草案以及財政部主管的化石能源稅條例草案為討論,我們即可發現兩者間的分離與衝突,就如同兩頭併頭魯莽前行的驢馬,因為不協調而互相擦撞,導致的結果可能是溫室氣體減量的目標遲遲無法達成:

1.稅制目標:「日、韓目標」v.「溫室氣體減排目標」

化石能源稅條例草案的立法總說明指出:「最終稅額參考日韓稅水準及對我國物價、總體經濟之影響情形訂定。」及本項草案所可能參考行政院賦改會的綠色稅制改革研究以日、韓平均稅後價格作為稅額計算之目標 ,可觀察出我國向來與日、韓兩國「對錶」的立法習慣。
然而,日、韓不論係溫室氣體排放總量亦或是人均排放量皆與我國全然不同 ,與其將日、韓之能源稅後價格作為我國能源政策之目標,不如正視我國溫室氣體排放量於2025年回到2000年的減排目標,加以擬定具體之能源稅稅率。

2.稅捐客體:「碳含量」v.「碳排量」

在能源稅核課的方式上,世界各國分別有有「從價」與「從量」的課徵方式,而以「從價」為國際趨勢。然而,而從量的部分,又可再細分為「原料量」或「碳含量」。化石能源稅條例草案的立法總說明亦指出其係「針對不同化石能源別單位熱值與含碳量,並兼顧消費用途屬性及環保節能效果等為稅額訂定原則,採從量課徵」。
但是,從溫室氣體減量的政策角度出發,「碳含量」又不如「碳排量」。因為縱然屬於相同種類的能源,也因為能源利用的過程有所不同,而影響其排放係數及實際排放量。 然而,以「碳排量」作為稅捐客體,必須佐以確實的溫室氣體盤查及登錄機制作為基礎。於稅法領域「量能課稅原則」與環境法領域「污染者付費原則」的追求過程中,以「碳排量」作為能源稅的稅捐課體,相較於「原料量」或「碳含量」更為理想。

3.納稅主體:「能源使用者」v.「能源產製者」

能源稅草案以石化能源的產製廠商、受託產製廠商及進口收貨廠商作為能源稅之納稅主體,以能源產製的源頭廠商作為納稅主體,在納稅主體的掌握上得降低行政成本,並藉由租稅轉嫁,將能源稅成本轉予能源由使用廠商承擔,期使減少石化能源之利用。
然而,減少石化能源之利用並不能同時準確地達成溫室氣體減量的目標。因為,石化能源利用之高效率不盡然等於溫室氣體減排。例如,碳捕集與封存技術(Carbon capture and storage,簡稱CCS) ,即是指將石化能源利用過程中產生之二氧化碳,進行收集與埋藏的技術。因而,從溫室氣體減量的目標以觀,為積極促進個別產業就自身石化能源利用的溫室氣體減排技術的研發應用,宜以「能源使用者」為納稅主體,發展產業的減排技術彈性。

4.雙重負擔將導致道德風險的提升

若能源稅條例與溫室氣體減量法在同時間分別實施,將對企業造成雙重影響。首先,究竟多少之溫室氣體減少排放係來自於能源稅之課徵亦或是企業其他營運考量實無從區別。進而,企業因應課稅負擔所減少之溫室氣體排放數量,將難被溫室氣體減量法所認可,反而易被認為理所當然地設為排放基準線。企業為達到溫室氣體減排標準機制下之減排標準,則必須在再次從事減量措施。對同一數量之溫室氣體排放,無異造成企業的雙重負擔,也更加提高企業規避溫室氣體減量機制之道德風險。

二、擰成一股繩的澳大利亞聯邦立法例

相較之下,澳大利亞聯邦政府(下稱:澳國)所制定的《國家乾淨能源法》(Clean Energy Act 2011),以其名稱即可探知其係採取溫室氣體與能源合併管理的取向。其理由乃在於溫室氣體範疇二的排放量 ,即係來自於外購電力、熱或蒸汽之能源使用間接排放。換言之,將外購使用能源納入溫室氣體排放的計算及申報,即已有效地將能源政策與溫室氣體減量目的作成初步卻重要的連結。因為,企業為減少溫室氣體排放,勢必就範疇二,即外購使用能源之排放量慎重納入考量,進而將影響能源使用之效率以及能源型態的選擇。

(一)集中事權承擔責任的乾淨能源主管機關

此外,澳國於2011年制定《乾淨能源主管機關法》(Clean Energy Regulator Act 2011)並已生效,其並非將溫室氣體與能源使用之管理權限分別賦予既有之行政組織,而係由新設之行政組織統籌管理。藉由新設行政組織,將事權集中統一行使,也得以明確釐清溫室氣體減量政策失敗的政治責任歸屬。如此,將能促使主事者能以更為謹慎且開闊的態度來處理溫室氣體的減量議題。

(二)將能源稅與溫室氣體減量機制合併施行的乾淨能源法

能源稅建制上,將溫室氣體減排的政策目標納入稅制目標、稅捐客體、納稅主體的考量。如此的觀點並非創見,在立法經驗上,確有澳國乾淨能源法的前例可供參考:

1.乾淨能源法同為澳國之能源稅法

首先,澳國去年制定《乾淨能源法》(Clean Energy Act 2011)。乾淨能源法即是採取前述結合溫室氣體減量機制以「碳排量」向「能源使用者」,即溫室氣體排放企業課稅的作法。前面提及的《乾淨能源主管機關法》,將主管機關之組織法律另為規定,實係因澳國憲法(Commonwealth Constitution)第55條「課予稅捐之法令應僅規定稅捐內容,其餘規定不生效力」 的緣故。由是可知,乾淨能源法即屬澳國的能源稅法例 。

2.以「溫室氣體排放盤查」先行確認稅捐客體及納稅主體

早於2007年,澳國聯邦政府即制定《國家溫室氣體及能源申報法》(National Greenhouse and Energy Reporting Act 2007)作為強制企業盤查其溫室氣體排放量並向政府登錄之依據。因此,對於排放量高於法定申報標準之企業,政府已掌握其確切的排放量。另外,澳國政府促進企業由第三方專業查驗機構協助政府判斷稅捐客體及納稅主體。 

3.以繳納金錢取得溫室氣體排放額度

澳國於2011年所制定之乾淨能源法,則是奠基於自2007年四年來的申報排放數據,課予企業就其排放之二氧化碳當量,繳納特定金錢予國家以取得溫室氣體排放額度之義務。在2012至2015年三年期間的第一階段,依據乾淨能源法Section 100,企業以固定但逐年提高的單位價額 (fixed charge)購買溫室氣體排放額度(carbon units)。同時,政府設計配套專案計畫 ,配置部分免費之排放額度,不但促進減排技術的研發,也緩和因能源稅制的課徵對於一般民眾的衝擊。

4.導入溫室氣體總量管制機制

從2015年7月1日起之第二階段將開始實施總量管制(pollution cap),換言之,政府即將設定企業排放額度的上限,而企業可從政府購得排放額度。此階段,並可就排放額度在市場上進行交易。因而,溫室氣體排放額度之價格即隨之浮動(flexible charge)。隨著每年排放額度的縮減,逐步達成溫室氣體減排目標。

三、評析-我國能源與溫室氣體減排政策宜統籌管理

我國分別係由經濟部、環境保護署及財政部分別就能源政策及溫室氣體減排政策為多頭式地推動,不但將傾於自掃門前雪又易生彼此協調的問題。此外,對於政策成敗之責任亦難以釐清,而與責任政治原則不符。相較之下,澳國法例則係透過設立專責行政組織,不但能收事權統一之效,亦得明確將政策成敗作出歸屬。如此,較能督促專責行政組織於決策之前,作全盤思考。

另外,將能源稅制與溫室氣體減量法整合實施,從傳統稅捐稽徵之立場以觀,不可諱言地,澳國法例的能源稅稽徵程序與我國的傳統認知實有重大出入。但是,就整體政府能源政策與溫室氣體減量政策的執行而言,既然本來即須就溫室氣體排放進行盤查登錄,順水推舟地稽徵稅收,實有事半功倍之效。只是,行政院必須抱持開闊的態度,以功成不必在特定部會的胸懷,願意協調環保署、經濟部及財政部,以結合溫室氣體減量機制的方式來實行。

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