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[專欄作家] 放寬容積真能促進宜蘭永續發展? 作者:李永展 (中國文化大學建築及都市計畫研究所教授) 行政院長游錫在6年前卸任宜蘭縣長前夕,針對宜蘭縣非都市土地建蔽率與容積率,頒訂比內政部更嚴格的版本,當時引起縣政府與縣議會之間的針鋒相對,不過縣政府還是依行政權責頒佈實施。而在地方自治條例頒佈後,以及預期北宜高速公路94年年底通車可能帶來的大量人潮,宜蘭縣議會通過「宜蘭縣非都市土地建蔽率、容積率獎勵自治條例」,大幅放寬容積率、建蔽率,這個作法引發多個民間團體強烈反彈,並認為這項條勵施行,將會影響宜蘭居住生活品質;而宜蘭縣政府也認為該條例窒礙難行,並於10月4日提出全台第一個提覆議案。這則消息看起來好像只是宜蘭縣的府會之爭,但如果嚴肅思考,其實這個爭論焦點在於:放寬容積是不是真能促進地方永續發展?而這個提問更是檢驗台灣能否在未來建構綠色矽島的關鍵。 認為提高容積可以帶動地方發展的著眼點,完全是建構在北宜高速公路通車後,「投資效益」大幅上漲,而可能帶來的人潮會有更多的生活或生產空間的需求,因此需要調高容積率及建蔽率,很明顯地,這便落入了「公路建設=進步發展」的傳統迷思。公路建設必須搭配好的地方建設,才能真正帶動地方的發展,形塑好的生活品質,否則只會造成地方失血,使生活品質急速下降,台灣西部平原的經驗歷歷在目──中山高通車後反而擴大了西部的城鄉差距!所以,如果誤認為提高容積必然會帶來美麗的願景,而忽視基盤建設或生活品質的提昇才是先決條件,那就好像孫中山先生「扁擔與彩券」故事中的挑夫,中了彩券高興之餘將藏了彩卷的扁擔一丟,以為可以不需再作苦力,卻連賴以為生的扁擔也落海不復見。不審慎處理的話,冒然提高容積勢必會造成宜蘭的生活品質降低及財政大黑洞! 實施容積率及建蔽率的最主要目的,在於形塑良好的生活空間及環境品質,訂定建蔽率的用意在留設空間,以供日照、通風、採光等基本需求,容積率的規定則在避免過高的樓層造成「一線天」的巷道,也避免建築物過於單調形成千篇一律的水泥叢林。從環境安全來看,同時規定建蔽率與容積率是考慮到不同地區的「土地容受力」,例如在地質較為脆弱的地下水補注區、地層下陷區,若不以容積率與建蔽率規範建築物的興建在土地可容受的範圍之內,則勢必會造成自然環境的破壞進而危害到居民的安全。另一方面,實施容積率同時也有規劃生活圈規模的效果。容積率越高表示同等面積的建地將有更多可供建築的樓板面積,這意味著在原有建築基地上將吸納更多人口以及更多的人類活動,其所衍生的通勤、購物、休憩、停車等需求,如果超過城鄉所能負荷的範圍,也將造成城鄉機能的遲滯甚至癱瘓,例如交通阻塞、空氣污染、熱島效應等,均是過度膨脹的城鄉難以避免之痛。 如上所述,容積管制絕對具有正面的效益,然而就現行國土利用體系來觀察,國內現行土地分區管制過於僵化,且藉由「都市土地」與「非都市土地」兩套寬嚴不一、孑然不同管制的劃分等問題,由於不符當前台灣城鄉社經脈絡變遷之需要,已引起許多的批評及討論。其中問題的癥結在於「城鄉發展一體化」沒有落實,城鄉一體化的主要精神在於應區分集約使用及粗放使用的「城」與「鄉」之土地使用,所以城的土地使用強度便應高於鄉的強度,而城與鄉的發展都應滿足「生態/生活/生產」三生並重的國土永續發展精神,才能建構美好的生活及生產空間。就此而言,6年前宜蘭縣政府將非都市土地的容積調降(但並未剝奪人民的基本生活必需)的作法,其實是符合永續發展精神的,也是我們應該予以肯定的。 宜蘭一向是台灣城鄉永續發展的一個重要指標,而非都市土地容積低於都市土地容積的作法更是指標中的指標,這些指標是歷經數10年的縣府及縣民共同經營而來的,如果能真正落實,必能發揮指標性作用,而成為引領台灣邁向永續未來的重要典範;否則恐怕難逃「向下看齊」的「惡質化建設」夢饜,而使宜蘭淪為台灣西部不永續發展的翻版,更使台灣的永續未來成為空中樓閣的「怨景」,宜蘭鄉親及台灣民眾,我們豈能坐視不管?
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