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作者：埃德格拉賓（中國科學院外國專家特聘研究員）、許建初（昆明植物研究所世界農林研究中心中國及東亞專案組主任
各地公眾均強烈反對大壩的修建。上個月，來自51個國家的263個非政府組織致函寮國及泰國政府，呼籲停止該專案。湄公河委員會（MRC）於2010年10月發表的一份政策環境評估報告中建議，關於這些大壩的決策應推後10年。然而，儘管報告做出了如此明確的建議，決策依然在有條不紊地進行著。
步入21世紀的湄公河依然是世界上最後的幾條大河之一。其幹流上僅有為數不多的幾座大壩。然而，一段時期以來，中國在湄公河上游一連串修建了8座大型水壩。儘管目前沒有一座大壩建在流經寮國、泰國、柬埔寨、越南等國的湄公河下游流域（LMB）的幹流上，但是，這種情況很快就會有所改變。
2010年9月，寮國請求湄公河委員會（MRC）正式啟動扎雅武里水壩的審批程序。該項目是湄公河下游河道上計畫興建的11座大壩中的第一座。雖然此類梯級水電站將會帶來豐厚的經濟回報，但是，幾乎可以肯定的是，它們會對湄公河下游地區的生物多樣性及生態系統的服務功能帶來巨大的負面影響。不僅如此，大壩還將大大影響該地區數百萬居民的生活及糧食安全問題。
1995年就已經獲得通過的區域性決策機制在此之前從未使用過。而如今，MRC國家（越南、寮國、泰國、柬埔寨）在4月下旬借助這一機制對寮國的提議進行評估，並就項目的實施與否作出決定。然而，即便MRC國家否決了該項目，寮國作為一個主權國家也可能會選擇繼續修建大壩。不論這幾個國家作何決定都將對水利發展產生重大影響，要麼會推動其發展，要麼會推遲其發展，直到能夠拿出更加有利於全面跨境流域管理的研究成果為止。
寮國的請求對於湄公河的未來而言具有非常重要的意義。表現在三個方面。首先，該地區的流域規劃從未將生態系統和人民生計目前所面臨的脆弱局面與該地區自然資源的發展規劃結合起來。多年來，MRC一直在不遺餘力地對環境和社會進行評估。但是，由於資料收集工作以及政府透明度的缺失，導致難以獲得有關湄公河下游流域自然資源的可靠資料。再加上氣候變化的潛在影響，更使其難上加難。MRC也只是在2008年下旬聘請了一位氣候變化專員。
儘管對湄公河進行整體規劃並非易事，但是，人們對於湄公河的情況已經瞭解甚多。這條河流所流經的地區是亞洲的高貧困低發展地區。4個LMB國家中，1/5人口的日薪還不到1.25美元，21%左右的居民喝不到清潔的飲用水，超過30%的人口沒有封閉的衛生系統。到2050年，氣候變化造成的預期影響程度將由低度（如，水資源供應）到中度（如，氣溫升高）再到潛在的高度影響（如，湄公河流域糧食產量減少，海平面上升等）。對LMB地區而言，有兩點必須明確加以考慮，那就是窮人的需求，以及未來巨大的環境風險。
寮國提出的申請中所體現的第2點就是，流域規劃的品質正在提高。就在寮國提出申請後不久，MRC首次發佈政策環境評估報告（SEA），對所有擬建幹流水壩對環境及社會所帶來的累積影響進行了分析。這份報告對湄公河下游流域的水利發展進行了全面的描述。如果興建水壩的話，到2025年，這11座大壩所生產的電力足以占到地區性預期需求的8%。而水力發電的年收益總額將達37億美元。然而，在大壩投入生產的前25年，水壩的大部分收益將進入運營方及投資方的腰包。但是，不論如何，寮國和柬埔寨獲得的年收益分別相當於各自2009年GDP的18%
和4%。
然而，環境成本將會非常高昂。據SEA預計，這幾座大壩將造成漁業產量下降、沿岸耕地及苗圃被淹、以及洪泛區土壤養分損失等後果，每年所產生的直接成本相當於5億美元。此外，還會造成嚴重的生態影響。
湄公河在雨季時都會經歷洪水的季節性「波動」。就魚類物種的多樣性而言，其豐富程度在世界上位居第二。然而，大壩將使幹流一半以上的河段成為水庫，使水流速度減緩，成為靜水。湄公河中的許多魚類品種都具有洄游的特點，然而11座擬建大壩中僅有3座設計了魚道。即便如此，這些設計中沒有一個能夠滿足當地魚類種群的遷徙需要。此外，還有50%到75%的河流沉積物被擋在大壩內，無法流入下游，影響了下游河段的初級生產力以及沖積平原的農業。
由於湄公河是世界上漁業產量最為豐富的內陸水域，因此這些生態影響都直接影響到流域人民的生計。由於魚類在柬埔寨和寮國人民的飲食結構中佔有非常大的比重，因此，大壩還將使他們每年的蛋白質攝入量減少30%左右。SEA預計將有210多萬人的生計遭受直接或間接損失。同時還發現，就「LMB地區以及當地各國政府目前的應對能力而言」，
這些風險波及的範圍之廣是其「無法承受的」。SEA團隊建議將所有幹流大壩的建設推遲至少10年。
這份報告對目前政府管理湄公河的能力所作出的審慎評估更加凸顯了驅使寮國申請修建首座幹流大壩背後的第三個因素。儘管其他一些報告對於政府能力低下的問題與SEA持有相同的觀點，而所謂的國際河流，就其字面意思而言，意味著需要各國展開有效的跨境合作。過去很多大壩的建設規劃（及融資）都由世界銀行、國際貨幣基金組織以及亞洲發展銀行等多邊機構牽線。這些機構都會遵循承諾，起碼會就環境影響及社會影響進行一些最低限度的評估。
但是如今，這些機構被一些私人資本以及國有銀行所替代。這些新的參與者所關注的就是利潤。他們不會自發地遵守世界大壩委員會的建議或其他一些企業社會責任準則。以寮國的扎雅武里水壩為例，興建這座大壩所使用的資金就來自泰國銀行，因此，有90%的電力將被輸往泰國。
如今，人們正努力在湄公河流域落實SEA的這些建議。然而，暫緩大壩的修建如果得不到政府的支持的話，所有這些努力都會化為泡影。如果要放緩水力發展的步伐，就需要通過四步驟的戰略來為湄公河下游地區的規劃奠定基礎，而這對其他亞洲流域的發展同樣具有借鑒作用。第一步就是要認識到這一問題的政治敏感性，要從主權國家本位發展觀轉變為跨境發展觀。強化MRC的作用以增進區域對話，從而有助於建立相互間的信任。而面對一個資源日益稀缺、前景愈加不明朗、自癒能力不斷下降的國際環境，就資源的使用進行協商時，相互信任才是最最重要的。
下一步就是著重於兩個領域的制度建設：建立一個跨境知識網路以及一個平行的政府間跨境合作網路。這兩者都是通過水資源及電力的均衡供給、區域貿易、以及生活保障和糧食安全等管道來強調利益的共用。這種網路架構由湄公河水資源、環境與協調專案（M-POWER）最先提出。而在湄公河的問題上則缺失了最關鍵的一環，那就是對水利能源替代能源缺少中立的評估。或許，興建水壩並非是解決湄公河流域問題的最好的辦法。但是，對未來能源需求進行地區性評估就要對一系列大壩之外的替代方式進行考量。而這項工作卻從未進行過。當然，這類評估離不開湄公河長期治理跨境政府合作網路的建立。而中國和緬甸沒有加入MRC更是一大憾事。
第三個關鍵步驟就是鼓勵當地群眾的積極參與並讓他們享受到經濟收益。然而，由於政府仍然採取一種高高在上的管理作風，而那些受大壩影響最大的群眾依然游離於決策機制之外，這都使該工作在湄公河地區面臨著重重困難。但是，諸如國際自然對話保護聯合會這樣的水資源規劃框架組織在規劃的初期就會充分考慮群眾的意見。同樣的方法也可以在湄公河流域進行推廣。
最後一步就是，在湄公河地區建立新的知識及政府間合作網路應該得到多方的支援。這一點依然十分重要。即便是該地區最富裕的國家（泰國、越南、中國）在應對目前出現的環境危險以及未來的風險時都會力不從心。而湄公河地區也從未完成對這些成本進行的全面經濟核算。而這樣一份報告對於多邊融資機構而言具有非常重要的作用。他們可以據此追逐更高的投資回報。而私人投資者如果能夠更好地瞭解他們所面臨的長期環境風險及社會風險的話，同樣能夠獲益匪淺。而這就需要將大壩的政府審批流程與一套標準規劃模式聯繫起來，比如說新出爐的《水電可持續性評價規範》。
湄公河的流域管理目前正處於十字路口。建立一個可以在亞洲推廣使用的具有創新性的管理模式如今已經萬事俱備。畢竟，恒河-雅魯藏布江-梅格納河流域以及印度河流域在跨境環境環境風險和社會風險方面具有廣泛的相似性。
然而，湄公河所剩的時間已經不多了。這不僅僅是因為寮國的大壩建設提案。中國在湄公河上游修建的大壩僅完成了一部分，但是將會對旱季流量、沉積量、以及河流的整體管理造成日益嚴重的影響。政治環境也日趨複雜。即便是MRC成員否決了專案，寮國依然堅持興建扎雅武里水壩的話怎麼辦？2009年，美國國務院宣佈，將為湄公河下游行動計畫提供資金支援，從而幫助環境、教育、健康等一系列專案在能力方面的建設，並切同時重新樹立其在該地區的政治形象。
然而，正如奔流向前的歷史長河一樣，往日的政治關係不一定會成為未來湄公河環境問題決策的最有用的借鏡。在一個資源需求不斷上升、環境自癒能力不斷下降、氣候變化影響日益顯現的時代，在整個流域地區展開國際合作對每個國家而言都是有百利而無一害的。
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※文章來源：www.guardian.co.uk
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※本文轉載自中外對話網站，原發表日期2011年4月18日。
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