在我們生活的世界，糧食生產比以往任何時候來得多，但飢餓也比以往任何時候來得嚴重。原因在於，長久以來我們將焦點放在提高糧食供應（food availability），忽略糧食生產的分配性影響及長期環境衝擊。儘管我們已成功地使糧食產量顯著增加，然而此刻必須體認以下幾點：我們雖有能力生產更多，卻無法同時解決飢餓問題；增加產量是減緩飢餓與營養不良的必要條件，但不是充分條件；在二十世紀後半葉，我們大幅提升了糧食生產的整體水平，卻也同時為二十一世紀帶來重大的生態浩劫。

自1996年世界糧食高峰會（World Food Summit）後，全球對抗飢餓與營養不良的行動，已逐漸轉而以「取得適足糧食的權利」為基礎，其背後原因，部分即起於前述思維。2000年，聯合國設置糧食權特別報告員，委任其調查報告糧食權進展或不足的情況，進而消除飢餓。2004年，各國政府鑑於國家糧食安全，同意支持逐步實現「取得適足糧食的權利」。這些發展證明國際社會已有共識，明瞭全球飢餓問題不只是生產供應的問題，還要從邊緣化、日益嚴重的不平等、社會不公等議題著手。

糧食權的推動重點為提高政府責信，並確保各國政府瞭解當前目標為對抗飢餓和營養不良，而非一味追求增加產量。然而責信也是一種手段，可確保公共政策以社會底層的需求為出發點，並持續受到檢驗及做必要修訂。在這日益複雜、快速變化的世界，若欲建立健全的公共政策，學習（learning）至關重要，我們必須透過學習修正我們的價值觀、預設觀點、慣用典範以及看待問題的方式。

農業與糧食政策中，有三個重要的發展顯示上述學習不僅急迫，而且不可或缺。首先，我們瞭解目前的糧食系統十分脆弱。許多發展中國家，尤其是撒哈拉以南的非洲國家，由於人口增長、缺乏農業投資，對國際糧食市場的依賴大幅增加。這是個沉重的負擔，特別是農產品市場出現投機性泡沫、導致價格上揚的時候；此外，糧食價格往往會隨石油價格飆漲，亦是重要因素。

其次，有愈來愈多證據顯示，氣候變遷將嚴重影響農業生產。事實上，氣候變遷已對某些區域（尤其是依賴雨水灌溉的農業區域）造成威脅，使得這些地區無法維持以往的農業生產水準。據聯合國開發規劃署（UNDP）指出，到2080年時，直接受到氣候變遷影響而面臨飢餓風險的人口將會增加6億人。

在撒哈拉以南非洲地區，乾旱及半乾旱地區面積預計將增加6,000-9,000萬公頃。聯合國跨政府氣候變遷小組（Intergovernmental Panel on Climate Change）也曾經預測，在2000年到2020年間，南部非洲雨育農業的產量可能減少一半。在某些發展中國家的農業生產損失，部份或可由其他地區所增加的產量補足，但總體而言，到2080年時，生產能力至少會下降3%，若碳施肥效應（因大氣中二氧化碳濃度增高而使得產量增加）不如預期，最多可能下降 16%。

第三，如前所述，我們知道增加糧食產量與消除飢餓及營養不良是兩個完全不同的目標──它們或許互補，但不必然相關。人類歷經了一個世代後，才了解「綠色革命」的整套灌溉、機械化、高產量種子、化肥等技術，可能都要全盤改變，才能在社會與環境等面向上符合永續。在針對為時超過30年的綠色革命的相關研究中，有80％的作者在考慮公平層面時認為，不平等現象因技術的轉變而愈加嚴重。

綠色革命並未普及於貧瘠土地上的貧困農民，亦未及於大部分的婦女，因為相較於男性，女性不容易取得信貸、較少獲得技術推廣的支援、無力負擔技術革命所需的資材投入。綠色革命使得資金不足的農民必須依賴高價值的外部資材投入，讓原本勞力密集的生產模式轉變為資本密集的農業模式，讓原本就缺乏其他工作機會的農村人口加速流失。

以上所有證據都指向一些明顯的結論。面對價格節節升高、極不穩定的國際市場，我們應提升國家恢復力，特別是貧窮的糧食淨進口國：我們要鼓勵較能抵抗氣候變遷的農業生產模式，也就是更多元、利用更多樹的模式；我們需要能夠減緩氣候變遷的農業；此外，我們應以促進農村發展的方式來發展農業，不但要在農村創造農場內的工作機會，也要創造農場外的工作機會，並支持農民享有合理體面的收入。從理論與實務層面來說，這些都是無庸置疑的。然而，我們的任務是從這三種發展模式中汲取經驗，而不是分別處理。所幸，《2011世界現況》證明了當前已有替代方案可回應我們的困境。

要提升發展中國家的自給自足能力，可針對環境友善、造福農村窮人的農業生產方式給予支持。二十世紀的農業將自然簡化成個別的元素，農業生態學的方法則擺脫這樣的趨勢，轉而去體認糧食生產的複雜性，察覺植物與生態系統的關係，鼓勵農民發揮創造力，不再被動接受來自實驗室的知識，而是按自己的需求，共同創造知識。農業生態農法的特點是外部資材投入低、限制對高價化肥與農藥的依賴。其肥料或堆肥等資材大多為在地生產，且當利用豆科植物或樹木來增加土壤肥力時，多樣化的土地利用有助於系統的自我維持。一般而言，農業生態農法要求農民與土地緊密連結，而這可以是勞力密集型的，但這是優勢，而不是劣勢：在農村地區創造就業機會，可促進農村發展；若同時能夠促進在地農產品加工能力，並增加農場之外的就業，更是如虎添翼。

但是，若缺乏強而有力的公共政策支持，這種仰賴在地生產投入、農民專業知識、永續生產模式的系統並不會流傳開來。農業生態農法的每公頃產量可以很高，而且有效使用自然資源；但因為一般都是勞力密集的型態，而不容易與大規模、高度機械化、資本化的生產方式相抗衡。若沒有國家做後盾，很容易失去競爭力。

要支持這樣的系統，政府的公共採購方案可優先考慮永續農業，或採取誘導性的財政措施，針對高度機械化的農法所產生的外部性課予稅負，並獎勵有助於減少貧困、促進環境永續的生產方式。政府的另一個角色為提供農業生態農法推廣所需的公共財，包括：結合農民知識交流的推廣服務；直接連結農民與消費者、無須透過中間商的儲存設施與基礎設施；組織農民成立合作社，其可提升農民議價能力，使其產品的加工與行銷達到某種經濟規模，並加快農民互相學習的速度。在政府沒有足夠資源執行這些任務或怠忽職守的地方，應讓私部門意識到自己的責任，不要再繼續增加未來的環境債務。

要全面落實包含永續面向的糧食權，不能單靠市場機制，還須借助國家的力量。我們必須建立責信機制，並監督其運作成果，以促進公共治理。這就是為什麼我鼓勵各國政府以聯合國糧農組織的《糧食權自願性指引》（ Voluntary Guidelines on the right to food）為基礎，實行相關國家策略，以落實糧食權。畢竟，取得適足食物的人權，不只是象徵性的價值，亦與法律職責及運作架構有關。糧食權必須延伸到糧食安全的法律、政策和計畫。糧食權與本書所勾勒的農業發展模式相輔相成，確保我們走在消除飢餓的正確道路上。

※ 本文為2011世界現況〈滋養地球的創新方法〉序言，轉載自看守台灣電子報