有凌波仙子美譽的水雉，美麗的身影卻因誤食摻毒稻穀殞落。兩年來超過百隻水雉遭農藥毒害死亡，引起台南市長賴清德震怒，於5月10日第一次視察水雉生態教育園區，嚴正表示「若今年再有水雉中毒死亡，一定嚴懲。」至今兩個多月，市政府研擬對策，追加300萬預算復育水雉。然而，農業方式不改變，水雉族群數恐怕難以回升。

政府20年來積極復育水雉，族群量增加到200-500隻之間；然而近年來，因農民改變以往育苗插秧的播種習性，將好年冬拌入直播秧苗中，造成覓食水雉大量死亡，復育成效功敗垂成。

台南市政府農業局森林保育科科長吳心浩表示，導致水雉到園區外覓食，最主要是因園區內水雉棲息地的幾個池子，雨水少、水源不足。因此，市政府提出了幾項解決方案，包括與農田水利會協調用水、租用、修復台糖公司深水井。農田水利會同意供水無虞，市府也追加300萬預算修復台糖的水井，修復的費用則折抵水費。

農業方式與水雉保育的兩難處境

另外，台南市政府積極鼓勵農友以友善環境的耕作方式耕作，除了勸說農民回歸育苗插秧，不要再用稻穀直播、儘量採自然無毒方式耕作，並推廣菱角契作，建立形象品牌，讓水雉「菱角鳥」的形象與當地農產品結合。

市府也持續獎勵農友守護田中水雉鳥巢及孵成鳥，孵出1-2隻水雉幼鳥，獎勵4000元、3-4隻8000元。去（2010）年台南縣實際核發水雉繁殖獎勵金共249巢、487隻，發放116萬元。今年更增編至1,362,000元預算，獎勵菱農保育水稚。

然而，現實的處境卻是水雉族群數太少，又不能將水雉圈養在園區內；而農民使用農藥的習性太普遍，使用的方式合法且非針對水雉。有熟悉水雉生態的保育人士即悲觀表示，除非從根本改變農業方式，水雉保育恐怕無解。而播種行為的變更，更加快水雉的流失。「當農民播完種苗，可能就一群水雉飛來覓食，一死就是一群。」

即便菱農深知水雉越多，他們領獎勵金的機會越大；在播種時也會趕鳥，仍有水雉誤食種子死亡。廣袤的農田，對水雉卻是危機四伏。

農業局也表示將結合教育局推展環境教育，發展生態旅遊，讓農民能領略與水雉的關聯性、連帶感，彼此共生共存，並轉化為經濟效益。然而這些對策，成效如何，關鍵還得看農民能否改變。

Top

「政府變強盜，百姓還能相信嗎？」來自新竹縣竹北東海里上百位農民上凱道，群情激憤在總統府前喊口號抗議，同樣的抗議，也曾在台北大學城特定區計畫發生，教育部長郭為藩和林清江時代都曾到三峽遭到民眾包圍抗議；只是這一回，農民把新竹縣政府和交通大學扣上「掠奪農地」大帽子，陳情目標指向總統府，因為找底下的人沒有用，陳情農民和抗議團體擺明要和馬英九總統的連任之路賭一把；看一看，有權力的人，到底會不會謙卑地向弱勢者低頭。

已籌劃11年的璞玉計畫是導火線，這個計畫延宕多年，小老百姓的心情跟著七上八下；我們在調查報導發現，璞玉計畫有許多爭議之處，尤其是：交大既是規劃者又是區段徵收的既得利益者，很明顯交大沒有利益迴避。今年4月璞玉計畫通過縣都委會審議並更名為「台灣知識經濟旗艦園區特定區計畫」（簡稱台知園區），接著將送內政部審議。這個計畫遭批評：「明明交大只要吃一塊牛排，為什麼卻要殺掉一頭牛？」有人問：「交大是區段徵收的既得利益者，憑什麼球員兼裁判？」 這樣的規劃還有說服力嗎？台灣還有規劃倫理嗎？交大規劃團隊面對老百姓的反彈，再怎麼溝通都難以化解角色衝突，最後引發了在地人的「反交大」。

《都市計畫法》一直被視為規劃者的「尚方寶劍」，有了這把寶劍，規劃者得以在法律的授權下，依程序進行都市規劃；然而，辦理規劃過程不遵循程序正義、故意規避規劃倫理時，這個規劃案就很難服眾，都市規劃的公平正義就會受到挑戰；所以我們看到公權力的威信蕩然無存。

璞玉計畫 不符合行政程序？

民國90年4月，交通大學慶祝43週年校慶活動中，新竹縣長林光華和交大校長張俊彥、校友施振榮歡天喜地搭乘熱汽球宣布共同推動「交大竹北校區」和「璞玉 計畫」。其實，早在前一年（89年的7月）雙方就簽訂了「璞玉發展計畫協議書」由交大協助新竹縣府規畫1200公頃的非都市計畫土地，縣府以「區段徵收」 自籌開發經費，未來無償撥給交大100公頃土地，設立交大竹北校區。

當年，璞玉計畫還只是一個粗略的輪廓，交大和新竹縣府計畫把整個頭前溪南北兩岸的竹北、芎林、竹東等1250公頃非都市計畫區做整體都市規劃，新竹縣政府和交大談好了，璞玉計畫由交大出資、統籌與規劃，交大告訴媒體：「重劃費約1.5億，由交大籌措，未來重劃完成後，新竹縣政府將從璞玉計畫區領回的20% 抵費地中，無償撥用100公頃提供交大作竹北校地。」當年，沒有媒體質疑新竹縣政府與交大的委託計畫是否符合行政程序？

當時記者採訪教育部官員，官員表示，璞玉計畫（竹北校區案）沒有依照程序送教育部核備，交大以「產學合作模式」和新竹縣政府簽約，隔年交大才向教育部總務司提出「限制性招標計畫」；大學要設立第二校區，依法先要向高教司提案，再經大學設校審議委員會同意後開始進行籌設。交大與新竹縣可能為了省時，避開大學設立第二校區審議作業流程，卻被官員「看破」；之後，璞玉計畫遭到教育部總務司退件。

交大為什麼要替竹縣出規劃費？

為了推動璞玉案，交大校長張俊彥自己先捐了一千萬元籌措經費，他希望交大取得竹北校地後設立可以容納一萬名師生的校區，並增設生醫、環境、資訊傳播、建築規畫、藝術與設計等學院。而璞玉計畫原本要分五年進行，先期作業包括了整體研究、地質測量鑽探、數值地形量測、環境影響評估等，這些規劃、相關研究調查費 用迄今約花了兩億元。

民國93年4月行政院發函交大，要求修正璞玉計畫；於是璞玉計畫由1235公頃調整為447公頃，區內包括產業專用區、國際示範村、交大竹北園區等，這個計畫獲行政院核定列為國家重大計畫。

民國94年竹北校區案（改稱竹北園區）獲交大校務會通過後，95年正式向教育部提出「竹北園區籌設計畫書」，經過兩年的審查和修正，97年竹北校區獲得教育部核定；今年4月璞玉計畫正式更名「台灣知識經濟旗艦園區」。雖然，交大把璞玉計畫和竹北校區案作了切割，還是有人質疑：「為什麼 由交大規劃？規劃經費還是由交大埋單？」事實上，新竹縣的委託案已開創了台灣第一個由大學出錢幫地方政府辦理都市規劃的先例。

交大從民國90年開始在竹東、芎林、竹北舉行說明會，光是居民非正式溝通就超過上百次。雖然溝通了無數次，只要提起交大角色，當地農民、地主就批評，「新竹縣政府與交通大學聯手掠奪農地」；他們質疑，縣府以公共設施名義，無償提供交大40公頃校地，是讓交大分一杯羹。

區段徵收 政府操控公告地價

為什麼老百姓對區段徵收很反感？

整個台知園區約447公頃，私人地佔382.5 公頃，約八成五；公有地約64.9 公頃。老百姓覺得，私人的土地比政府還多，老百姓才是這塊土地的主人，「憑什麼地主只拿四成，政府可以拿六成？」，也有老百姓對於政府強制區 段徵收很感冒，在他們的眼裡，這簡直是乞丐趕廟公！像50多歲的農民田守喜，他家裡的地就被徵收了三次，每一次政府都說可以拿回四成，他的一甲地現在只剩 下81坪，這難道不是碰到了強盜政府嗎？

提起區段徵收，老百姓也是一肚子的火氣，因為土地徵收前政府都會「動手腳」，偷偷調降公告地價，等到土地分配後，又把公告地價提高，地主永遠是區段徵收的輸家，因為他們必須繳高額的地價稅、土地增值稅，政府卻從區段徵收佔盡便宜，撈盡好處。

竹北璞玉自救會舉例，縣治三期和高鐵區，就在土地徵收後大幅提高土地公告現值，今年1月提高了三到四倍，高鐵區原本每坪5.3萬元，現在提高到19.8萬元，縣治三期地主領回土地七個月，馬上就面臨要繳交高地價稅、增值稅，政府專門做無本生意，政府難道不是吃人的老虎嗎？

新竹縣政府網站，已公告台知園區各區段的公告地價，土地公告現值介於每平方公尺 800 元至2萬1千元間，平均公告現值每平方公尺5424 元。沒人看得懂「平均公告地價值」是怎麼算出來的？當地民眾都在傳，政府的黑手又伸進來了。

這些年，由政治人物、財團主導的都市計畫、區段徵收輪流在新竹縣各鄉鎮複製，除了帶動了地價翻漲，許多農民雖然擁有一塊很貴的農地，生活卻不怎麼好過，對他們來說賣了土地就等於丟了工作、被掃地出門；守著一塊田，至少保住了工作。

交大竹北校區換了6次位置

依據交大提供的資料，447公頃的台知園區，目前規劃為住宅區144.5公頃、商業區38.9公頃、產業專用區82.3公頃（客家農業休閒專區佔3.8公頃）、公共設施用地181.5公頃（交大校地佔40公頃）。

交大璞玉計畫暨新校區推動小組前召集人林健正表示，依照現行「區段徵收」規定，土地經區段徵收後，地主可以取回40%的抵價地、公共設施用地佔40%、 20%的土地可標售、設定地上權租售等供政府彈性運用，以平衡區內土地開發的成本。交大所取得的33公頃校地屬於公共設施用地的「學校用地」，符合公地公 用的原則，並未影響民眾領回抵價地比例和權益，不管交大有沒有取得40公頃校地，老百姓都只能領回40%的土地。

對於民眾批評「交大把位置好的土地劃為校地，公墓邊、偏遠地區劃為住宅區，對居民不公平」，林健正反駁，學術單位必須基於學術良知，推動地方公共事務必須本諸善念，交大沒有外界講的那麼複雜。他舉例，為什麼璞玉計畫的產業專區在河邊？因為，當地民眾說那邊會淹水，比較喜歡靠山邊，當初也是尊重他們的選擇。

林健正反問：你知道交大在整個規劃過程校地換了六次？學校每次擺哪，人家都會說：「交大不公平」，交大本來規劃在靠河邊，因為附近會淹水，學校決定要承擔滯洪的功能，但居民認為交大應該到高鐵沿線，我們就再往北移，後來我們知道高鐵沿線有戰備區考量並不適合，所以交大又往東推進。

平均地權條例增修 幫大學開後門

其實，璞玉居民質疑交大取得校地的合法性，不是沒有原因；早期地方縣市辦理的區段徵收，「大學」想要分一杯羹，無償取得校地是牴觸法令的。民國86年台北 縣爭取台北大學三峽設校，要無償撥用區段徵收取得的公設用地時，就碰到「沒有法源」爭議，當時台北大學特定區規劃給台北大學54公頃校地，其中35公頃土地是縣有，並不符合《平均地權條例》的規定，因為由縣市主辦的「區段徵收」開發案，土地的分配依法必須遵守「取之於地方，用之於地方」原則，公共設施用地 更規範只能用於九項公共設施，其中文教用地只能設「國民學校」，大學被排除在外，這讓台北縣政府傷透腦筋。

民國89年修改《農業發展條例》時，教育部提出解套對策，透過增訂《平均地權條例》第55條之二，加註「前款以外之公共設施用地，得由主管機關依財務計畫 需要，於徵收計畫書載明有償或無償撥供需地機關或讓售供公營事業機構使用」，另外也放寬了縣市政府可以在區段徵收計畫財務結算時，在「財務計畫中載明公有 土地無償撥用、優先指配土地給大學」，才順利幫台北縣府解套。

但平均地權的增訂與放寬，等於大開方便之門，地方縣市政府開始有樣學樣，與大學在「區段徵收」過程結盟，也助長了大學到處要土地的歪風。後來，高雄燕巢大學城特定區計畫，高雄縣就無償撥用給應科大110公頃土地、高師大50公頃土地。

對小老百姓而言，由中央政府主導的《平均地權條例》增訂第55條之二法令，顯然不符合公平正義，依照區段徵收「取之於地方，用之於地方」原則，大學沒有立場在區段徵收摻一腳，甚至和地方政府聯手剝奪老百姓的畢生血汗；自從台北大學開了惡例，各縣市食髓知味，紛紛仿效，對農民和地主來說，他們都是都市計畫與 區段徵收的受害者，平平100坪的土地，只能拿回40坪，大學為什麼可以跑出來「瓜分」土地，真是豈有此理？

25年來都市計畫 把竹北市翻了一遍

反璞玉，對新竹縣在地農民來說，只是積怨已久的反撲。這些年，除台大竹北分部外，台科大竹北分部、清華大學竹東校區，竹北交大客家園區、交大竹北校區都是依循台北大學的模式。地方縣市政府與大學結盟透過都市計畫，以「區段徵收」的手段取得土地的頻率越來越高；地方縣市徵收了老百姓土地後，只要隨便在原有土地上劃設道路、住宅、商業用地，這種透過變更土地項目的方式，創造了土地的新價值，例如：農地可以改變成商業、建築用地後，土地的價格就提高了；政府進行重新規劃、交換和再分配過程，都是透過所謂「合法」的手段，例如《都市計畫法》、《平均地權條例》等法規來調控，這套從自訂價格、拋售（獎勵）容積率到重新創造土地新價值的作業流程，顯然已淪為土地商品化的作業流程；從台北大學城、燕巢大學城計畫、東華大學城到台知園區都發生了天翻地覆的炒地皮爭議。

從民國75年起，新竹縣舉辦的都市計畫一期接一期，對老百姓的區段徵收從來沒停過；以竹北地區為例，持續長達25年間，至少有1226公頃的土地被「有計畫」的炒作過一遍，不間斷的都市計畫、區段徵收成為政治人物發展地方的唯一策略，順著這樣的發展經驗與脈絡，政府不間斷的徵用民地，老百姓被捲入一次次的土地剝削遊戲，很多人從大地主變小地主，又從小地主變成窮地主；這過程誰能還給他們土地正義？

很顯然的，台灣高等教育盲目的追求發展，欠缺反省、欠缺前瞻性的視野與創新；特別是公立大學舉著「公益」之名，儼然成為地方開發的先鋒部隊，地方發展、土 地資源與空間重組的觸媒和平台；地方政府口中的發展與空間改造，只是利用「大學」被賦予的公益形象，便於從老百姓手中拿走土地，以極具「正當性」的手段操 作土地「大風吹」的遊戲，並從中完成土地價值的轉換。

台大竹北校區 遊走灰色地帶

民國87年，《平均地權條例》尚未增訂第55條之二，新竹縣政府要無償撥用土地給台大時牴觸法令；新竹縣府想出解套辦法，新竹縣長林光華說服了新竹縣議會把縣治二期徵收的22公頃土地折算為72億元，由縣治基金編列72億預算「捐贈」給台大，再由台大拿著支票購買縣治二期抵價地。

新竹縣以「捐支票」方式解套，並說服新竹縣議會支持，新竹縣拿人民納稅錢大手筆捐錢，開創地方自治史先例，當時引起各界嘩然。《自由時報》報導：「所有過程僅是支票轉帳，形同是縣府無償撥用這塊22公頃土地給台大…他（新竹縣長林光華）推估市價約兩百億」。

新竹縣捐地後，轉向教育部施壓，《聯合報》報導：「新竹縣長林光華指出…，順利解決土地取得過程，並於87年3月經新竹縣議會決議，建請教育部儘速核准分部設立。」多年後，嘉義縣政府為了爭取交大到當地設校，也曾在議會通過決議，準備以編列預算方式協助交大購地，後來交大評估主動放棄了嘉義校區計畫。

民國89年間，新竹縣進行縣治二期拆遷戶分配，房地產業估計，每坪已飆漲到16萬至22萬元間；房地產業者分析，縣治二期因為有醫院和台大竹北校區，向東又有竹二科、高鐵六家站潛力高。民國96年6月台大校長李嗣涔率領五個學院院長勘查竹北分部，對於地價飆漲，新竹縣長鄭永金引以為傲，鄭說：「竹北校區週 邊的房地產價值不斷提升，每坪已飆高到60萬元，台大竹北分部的土地市場價已看漲到600億。」地方縣市首長都喜歡找「大學設分部」，而且這是最省錢、不用投資建設的方法；地方只要在重劃區找一塊地給大學，大學自己會向教育部爭取經費，爭取不到，找個立委施壓，建設經費就有了；再過個幾年，土地就「漲起來 了」啦！縣市不必建設就可以坐收增值稅、地價稅的利益。

擴充太快，多年來台大一直拿不出建設的經費，竹北校區長期荒廢而雜草叢生，已成了治安死角，成了居民眼裡的惡鄰居，連新竹縣長邱鏡淳上任後也發飆：「如果台大再不開發，就要把校地收回…。」

台大竹北校區已閒置13年，校友捐款只蓋了一棟碧禛館，這因為台大校務開會決議，竹北校區的開發不能動用校務基金，校務基金委員會也不同意校方挪用校務基金。教育部官員指出，當年台大取得竹北校地後積極向教育部爭取經費，因為相關法令規定「國立大學設分部，土地必須無償撥用，開發經費要自籌」，教育部不願意編列預算，台大內部也鬧內訌，甚至校務會議也抵制竹北校區案，因為當初竹北案是少數人決定的，後來再補送校務會議審議時，多數人不贊成校區太多造成台大資源分散，並不支持再動用學校資源建設竹北校區。

竹北校區長期閒置，連台大學生刊物《台大意識報》都發行「竹北特刊」撰文探討台大為何選擇一個距離總區那麼遠的地方建設新校區？新竹縣政府與台大關係究竟又如何？而交大主導的璞玉、台科大在竹北校區都是學生探討批判的對象。

交大的都市規劃角色遭到挑戰

在都市化過程，土地的價值，無疑掌握在政府手上，不論是公告地價的調控或空間規劃與配置都直接關係老百姓的權益；而都市計畫者的角色，以及對弱勢、人文的關懷與否都會在都市計畫過程中被檢驗。台北大學不動產與城鄉環境學系副教授廖本全就批評，台知園區是結合產、官、學的土地拓墾集團，而區段徵收是用來清除、搜刮人民的土地與家園的殘暴工具，目的是讓利益團體獲利。

對於這樣的說法，林健正表示，「交大有社會參與的傳統，希望能關心地方公共事務、關心產業發展，走出象牙塔。這過程有很多誤解，他們罵我絕子絕孫，我沒有一塊土地在那邊（台知園區），我願意付出還被罵成那樣子，公平嗎？」

記者問：交大規劃的標準是什麼？

林回答：交大協助規劃，要不要採用權責在縣政府，我們在都市計畫法定的職責之內，我們唯一的角色就是協助。像交大教授陳武鎮、黎漢林就曾經參與縣治一期的規劃，他們的角色就是協助規劃，大學參與才能排除政治力的干預，地方首長都在搞都市計畫，很多都在亂來，交大走出校園反而被誤解，那以後國立大學都不會再 參與公共事務，這是社會最大的損失。

對於外界批評「台知園區是結合產、官、學的土地拓墾集團，區段徵收是清除、搜刮人民土地與家園的殘暴工具…」，林健正指出，縣治一、二期的發展和民眾的想像未必一樣，區段徵收是地主取回4成、公共設施佔4成，剩下的2成是政府標售給土地開發商的，一個開發區沒有建商進來發展會變成一灘死水，發展的很慢。

林健正分析，台知園區在區段徵收、配地之前，當地居民會全力抗爭，爭取提高抵價地的價值，而現有區內3500名地主，依照以往的經驗到最後會整合成大概一千個權利價值，因為土地細分對整體開發不好。其次，在選地時，多數地主會挑選商用地、挑公共設施比較完整的地段的住宅用地，例如馬路旁或公園旁；而大家挑剩的配餘地，政府會進行標售，結果配餘地反而是發展最快的，因為有開發商的投入，整體開發的速度自然比較快。他希望台知園區的爭議，最後能夠回到社區內部溝通、對話的方式達成共識。

目前台知園區案，竹北百分之百選擇配地，大家都知道領地比較有利，領錢不划算。林健正指出，竹北進行了三次的縣治都市計畫案每一期都遇到民眾抗爭，縣治一期因為民眾對區段徵收不了解，抗爭最激烈，現在抗爭已經減緩下來。

對於反璞玉抗爭已形成社會運動，林健正仍抱樂觀看法，因為根據交大所作的「台知園區案民眾意願調查」中，有8成、約2005人贊成台知園區案，有18%、約426人反對，只有344人未回覆。林補充，這一次的調查回覆者均簽名蓋章。

交大禁得起規劃倫理的檢驗嗎？

文化大學景觀學系教授楊重信曾公開批評，台灣都市規劃一直就是圖利財團的工具，擁有大量土地之財團憑著用地變更即可獲得暴利，土地開發建設時憑著容積獎勵可再次獲得暴利。為什麼財團可以透過都市計畫制度巧取豪奪社會財富？他認為，從都市規劃學界、顧問公司、政府規劃部門、各級都市計畫審議委員會或都市計畫 決策者等絕口不談規劃倫理。

大學為了競爭與成長，晚近透過與地方政府合作推動都市計畫取得無償撥用土地，在徵收民地過程，被質疑假「公共利益」之名，巧取豪奪老百姓土地；不諱言，交大與新竹縣政府在台知園區案的夥伴關係，已讓社會大眾產生疑慮。

首先，台知園區計畫案不論空間分配、區位配置、空間組構，交大都擁有規劃權，也是公共利益與私人利益的折衝與分配者，新竹縣的授權是否符合法律規範？如果有沒有經過公開透明的招標程序或篩選機制，是很難服眾的。其次，交大是台知園區案作的受益者，與當地老百姓都屬於利害關係人，彼此有利益的競爭關係，交大基於學術倫理和都市規劃論理，都應該迴避利益衝突。第三，交大既是受益者又是土地分配者，不論從學術或實務上，都很難迴避利益的瓜葛，再怎麼解釋都無法自 圓其說，也為學界樹立了壞榜樣，誠信受到質疑。

規劃者與掠奪者  一線之隔

在都市更新的過程中，雖然在地民眾透過土地重劃取得了比較高的土地價值，但對於希望「不發展」，維持原貌的民眾而言，這群老百姓也是政府「發展」主義下的受害者，都市計畫純粹從發展的立場談重劃與分配，並不符合公平正義，也不符合都市計畫「為所有人擴大選擇與機會」的精神。

而都市更新或重劃過程，人民原有的生活習慣與樣貌遭到摧毀性的破壞，規劃者一廂情願認定都市計畫就是「重生」，太過偏頗，因為文化的流失對當事人而言，往往更大的失落與創傷。規劃過程，規畫者不能只停留在高權扶助弱勢者的施捨者或偏頗的補償者心態，必須回到理解者、破壞者的反省層次，支持在地民眾參與規劃 新家園。

台灣知識經濟園區案必須作為學界反省的開端，台灣長期以來大面積的都市更新、規劃案，從「委託」到「規畫」不夠透明，也缺少更深刻的批判與檢討，過去老百姓的抗爭集中在公部門，極少挑戰學術圈的專業與操守，做為公共知識份子，大學必須釐清自身角色分際，以符合社會的期待。(系列報導，未完待續)

※【大學圈地運動】系列報導：
前篇：調查報導揭亂象
(1) 延宕19年的北科大萬里校區
(2) 南大七股校區 師生沒人要去
(3) 扭曲的地方發展新模式

※ 大學圈地運動系列調查報導，由優質新聞發展協會資助

※ 本文原刊於於新頭殼newtalk，經作者同意後轉載。

Top

美國的空氣污染防治法制定於1963年。隨著環境保護的議題愈來愈受到美國社會的重視，1970年和1977年時，國會大幅修正空污法，最大的特色是提供公民訴訟（citizen suit）的權利，其次是嚴格控管空氣污染源。根據新修正的空污法，新設電廠和經過大幅整修的老舊電廠，必須適用較嚴格的排放標準，希望藉此淘汰老舊的高污染電廠。國會為了減少對業界的衝擊，修正空污法時特別訂定「祖父條款」，符合一定規定的祖父級老舊電廠，只要不進行大幅整修，就可繼續適用較寬鬆的舊排放標準。

然而出乎國會意料之外的是，各大電力公司大鑽法律漏洞，以規避「大幅度整修」的方式，大肆擴充老舊電廠的產能，讓享有舊排放標準的高污染祖父級電廠繼續大量供電，而且這種嚴重違法污染空氣的惡劣行徑持續20多年，直到20世紀末。

2000年，柯林頓總統8年任期屆滿前臨去秋波，實現環保的政治承諾，由環保署在全國各地的聯邦法院，根據空污法控告分駐全國不同區域的10家大電力公司，包括美國第一大核能發電的Duke Energy電力公司。

以Duke Energy為被告的訴訟，一審的原告是美國環保署，包括Environmental Defense 的三個環保團體，以利害關係人的身分參加訴訟，一審法院於2003年時判決Duke Energy勝訴。2005年，第4巡迴上訴法院再判Duke Energy勝訴，環保署基於各地上訴法院對10個案件的判決結果並不一致，且敗訴案件多於勝訴案件，決定放棄上訴的機會。雖然負責執行空污法的主管機關環保署決定中途下車，環保團體卻堅持到底，上訴至聯邦最高法院，也就是原告改由環保團體領銜的Environmental Defense v. Duke Energy Corporation案。

2007年，聯邦最高法院9位大法官一致判決環保團體勝訴，為環保署贏得了最後的勝利，成功的對抗長期鑽法律漏洞的大電力公司，迫使全美的電力公司以低污染的新發電廠，替代高污染的老舊祖父級燃煤發電廠，在國會修正空污法30年後，才終於靠「民間力量」落實了當初的立法目的。

在Duke Energy案中三個環保團體所扮演的角色，在美國有個非常崇高的稱呼，就是「民間檢察總長」。在美國，檢察總長是總統的內閣閣員之一，司法部的首長，代表政府提起公訴，相當於我國最高法院檢察署的首長，我國目前的檢察總長是黃世銘先生。

民間檢察總長源自於美國的普通法，當一個人向法院提起訴訟，若訴訟結果除了能滿足個人的私利外，也能加惠於有相同際遇的其他多數人，因而兼具促進公益的效果時，法院便視該名訴訟人為「民間檢察總長」，判給律師費，奬勵其對促進公共利益的貢獻。美國空污法的「公民訴訟」，就是源自於普通法的民間檢察總長。

空污法是美國環境相關法律中，第一個提供公民訴訟權的法律。美國國會隨後在150多種法律中，納入公民訴訟的規定。原則上，環保公民訴訟的原告是環保團體或當地居民，被告不是大企業或大財團，就是違法或怠惰的政府機關，對於落實國家的環境政策目標別具意義，因為政府機關必須面對來自各方的政治壓力，執行法律時又有力有未逮的問題，而且有時本身就是違法者，不依法行政，「公民訴訟」正好可以彌補行政機關執法不彰的缺失，代替政府執行環境保護的相關法律。

美國過去40多年環境保護上的成就，必須歸功於國會奬勵公民訴訟的立法、開明進步的法院判決，和稱職扮演「民間檢察總長」的公民和環保團體。公民訴訟是公民參與的利牙，也是公民參與公共事務最理性、最積極和最有效的手段。

Top

曾經，這裡是蒼鬱森林，現在，卻宛如異鄉。最集中、最華麗的農舍群，高密度的超限利用，共構清境地區的另類奇蹟…

冬季，冰晶將它化為銀白世界，夏季，諸神透過繁花，把它妝點的繽紛多彩，季節變化譜出無與倫比 的美麗，這塊大自然的畫布，位在中部的合歡山區。

隨著中橫開闢，合歡山成為台灣人最容易親近的高山，冬季賞雪、夏季避暑，讓它成為數一數二的觀光明星，而位在合歡山必經之路的清境地區，也因此成為火紅的旅遊熱點，年度旅遊人次高達一百多萬 。

原本這裡是原住民族的獵場，山坡上長滿高聳入雲的大樹，1960年代，政府將榮民與從滇緬戰區撤台的軍隊，安置在這裡，開啟了清境農場的開發，由於年均溫只有攝氏16度左右，適合種植溫帶作物。讓當時屬於高經濟價值的溫帶水果，養活了榮民與滇緬義胞。在清境地區出生、成長的楊天福，還記得父 執輩開山的過往，現有的良田都是長輩一鋤一鋤，胼手胝足開墾出來的。50年過去了，當初的移民，已經落地生根，異鄉變成故鄉。

來自台南的林太太，30多年前上山務農，住下來就捨不得離開，也把清境當家鄉。她說，這裡有一台合歡牌的冷氣機不用電費，環境好，沒有污染沒有工廠。現在到平地，已經住不習慣了。多年來，她歷經清境的變化，也順勢轉型開起民宿。

生意好，越來越多業者到清境投資，高山農場逐漸變成旅遊重鎮。隨著觀光發展起飛，清境地區消耗的資源也跟著增多，最基本的水源就是個問題。這裡沒有自來水供應，居民得往山上找水。目前清境的水源，是從合歡東峰或翠峰等水源地接管引水，路旁雜亂的管線背後是水權的紛爭，黑色水管中流動著複雜的利益糾葛，蓬勃發展的背後，不只水源供應是問題，污水排放也讓人頭疼。

來到清境20多年的花農賴秋琳，農地就緊鄰著民宿，土地的變化，讓他很擔心。他說，污水排放和吵雜，把自然的東西都破壞掉了。從他的農場看出去，山坡上興建中的建築物還有好幾棟。清境社區發展協會理事長楊天福說，現在清境歐式建築林立，短短4公里之內，就有100多家大小型民宿，在台灣來講 ，是相當奇蹟的地方。

遊客多，污水量也跟著增多。清境地區沒有污水處理系統，目前都是直接排放進濁水溪，同時為了容納更多遊客，建築物越蓋越多，學者擔心，山坡地的透水率因而降低。中興大學水土保持系教授段錦浩 表示，不透水層面積擴大，增加很多野溪、地表的沖刷，導致底下的萬大水庫淤積越來越嚴重，另外， 根據水土保持技術規範，山坡地開發要做好滯洪池、沉砂設施，但是清境地區通通沒有做。

一批一批築夢人打造清境奇蹟，夢想卻構築在危機與違法上。中興大學水土保持系教授段錦浩指出， 山坡地坡度30%以上才能蓋房子，清境一帶很多都蓋在50-60%的坡度上，所以這裡的建築物，其實九成以上都是不能蓋的。

清境的特色民宿，真實身分大都是「農舍」，依規定總樓板面積，不能超過150坪，高度不能超過三 層樓。但是放眼望去，符合規定的，寥寥無幾。根據南投縣政府統計，清境地區列管民宿共有134家，有 合法建築物使用執照的有112家，但領照之後再增建的違規情況相當多，不合規定的比例高達九成。除了 建物違規，擴大經營也違反規定，依民宿經營規定，房間數須在5間以下，特色民宿則可以有15間客房， 但清境地區許多民宿的規模，都遠高於規定。

清境觀光協會理事長吳財福說，因為清境地區沒有都市計畫，只能申請農舍，兩分半地可以申請到 150坪的建地，絕對不夠，所以到最後大家都加建，清境地區每個民宿業者都曉得，自己是違建。

10多年來，縣府任由業者自由發揮，違法情形像雪球一樣，越滾越大，當中不乏佔用國有地的情況，今年6月，南投地檢署介入，希望違法情形能獲得解決。初步清查，佔用國有地的民宿有20家，將優先偵辦，自行拆除佔用的業者可以獲得緩起訴。而違規營業或違法擴建的執法權責，在縣政府。南投縣長李朝卿表示，針對違章民宿，縣府都會罰款警告，屢勸不聽就會移送檢調單位，據統計，民國95年至今年6 月，被罰款的民宿有94家次，總金額956萬元。但是違建的問題，依然沒有解決。

清境還有另一個棘手的問題。外圍地區，許多農耕行為超限利用，枉顧坡地安全。中興大學水土保持系教授段錦浩表示，山坡地查定公告是宜林地就不能耕作只有宜農牧地才能種果樹蔬菜，但是清境地區 95%以上都是超限利用。

其實清境地區不單指清境農場，還包括周圍的國有林班地和私有地，共分為幼獅、春陽、松崗三個地段，目前被縣府列管的超限利用案件共有298筆，依法要求農民限期改善。南投縣政府農業處處長陳朝旺說，早期政府沒有山坡地利用限度的設置，這些違規行為是存在的，但是農民有部分值得被同情，關於超限利用應該輔導他們慢慢改正，給農民一些時間。

目前清境地區從事農耕的有2000多人，從事觀光產業的有1000多人，雖然被許多熱門風景區包圍，清境卻不屬於其中的任何一個。南投縣長李朝卿表示，目前暫時限制開發，正積極研擬清境的都市計畫， 來做合法開發。清境觀光協會理事長吳財福則希望，南投縣政府能將這次的違建延到都市計畫上路以後 再處理，到時絕對配合政策，該拆的一定拆。

都市計畫到能不能遏止過度開發，還是為違法解套？都市計畫中將會有商業區的規劃，位在當中的業者就能擺脫民宿的限制，申請旅館執照，到時候，位在商業區之外的民宿，又該如何處理？

違規增建、超限利用，為了生計向山林需索無度，導致山坡地失去森林的保護，面對暴雨集中的極端 氣候，清境就像走在鋼索上，危機重重，中興大學水土保持系教授段錦浩表示，何時山崩地滑猜不到， 目前該做的，是降低清境地區的環境風險，不該佔用的，就該還給自然。

「清新空氣任君取，境地優雅是仙居」這是當年蔣經國先生為清境下的注解，現在的清境，早已不復當年。

奇蹟似的發展歷程，反映政府的管理問題，執法不力，長期縱容，當問題嚴重才要極力整頓，恐怕事倍功半，欲振乏力。如何盡快將不當開發拉回正軌，讓蒙上違法陰霾的清境地區再現曙光，是公權力能 否落實的超級難題。

採訪側記：

清境的風景很異國，但是當中的違法問題很台灣！業者自由發揮的開發行為和台灣許多其他熱門風景區非常類似，尤其隨著時間累積成為歷史共業之後，當問題嚴重到不能不解決，政府才要來積極處理。 鄰近清境的廬山就是一個案例，為了搶錢業者向河川搶地，最終還是要還地於河，走向遷村一途。廬山的命運能不能震醒各地被金錢矇蔽的顢頇？清境能不能懸崖勒馬，回復山坡地的安全係數，找到人與自然的和諧未來？答案一時之間，不會浮現。

※本節目將在週一晚間10點於公視首播，週六上午11:00重播

※節目內容及訂閱電子報詳見：我們的島節目網站

Top