【大學圈地運動】(3) 扭曲的地方發展新模式

2011年07月25日

2011年7月25日，陳香蘭調查報導

「政府變強盜，百姓還能相信嗎？」來自新竹縣竹北東海里上百位農民上凱道，群情激憤在總統府前喊口號抗議，同樣的抗議，也曾在台北大學城特定區計畫發生，教育部長郭為藩和林清江時代都曾到三峽遭到民眾包圍抗議；只是這一回，農民把新竹縣政府和交通大學扣上「掠奪農地」大帽子，陳情目標指向總統府，因為找底下的人沒有用，陳情農民和抗議團體擺明要和馬英九總統的連任之路賭一把；看一看，有權力的人，到底會不會謙卑地向弱勢者低頭。

已籌劃11年的璞玉計畫是導火線，這個計畫延宕多年，小老百姓的心情跟著七上八下；我們在調查報導發現，璞玉計畫有許多爭議之處，尤其是：交大既是規劃者又是區段徵收的既得利益者，很明顯交大沒有利益迴避。今年4月璞玉計畫通過縣都委會審議並更名為「台灣知識經濟旗艦園區特定區計畫」（簡稱台知園區），接著將送內政部審議。這個計畫遭批評：「明明交大只要吃一塊牛排，為什麼卻要殺掉一頭牛？」有人問：「交大是區段徵收的既得利益者，憑什麼球員兼裁判？」這樣的規劃還有說服力嗎？台灣還有規劃倫理嗎？交大規劃團隊面對老百姓的反彈，再怎麼溝通都難以化解角色衝突，最後引發了在地人的「反交大」。

《都市計畫法》一直被視為規劃者的「尚方寶劍」，有了這把寶劍，規劃者得以在法律的授權下，依程序進行都市規劃；然而，辦理規劃過程不遵循程序正義、故意規避規劃倫理時，這個規劃案就很難服眾，都市規劃的公平正義就會受到挑戰；所以我們看到公權力的威信蕩然無存。

璞玉計畫不符合行政程序？

民國90年4月，交通大學慶祝43週年校慶活動中，新竹縣長林光華和交大校長張俊彥、校友施振榮歡天喜地搭乘熱汽球宣布共同推動「交大竹北校區」和「璞玉計畫」。其實，早在前一年（89年的7月）雙方就簽訂了「璞玉發展計畫協議書」由交大協助新竹縣府規畫1200公頃的非都市計畫土地，縣府以「區段徵收」自籌開發經費，未來無償撥給交大100公頃土地，設立交大竹北校區。

當年，璞玉計畫還只是一個粗略的輪廓，交大和新竹縣府計畫把整個頭前溪南北兩岸的竹北、芎林、竹東等1250公頃非都市計畫區做整體都市規劃，新竹縣政府和交大談好了，璞玉計畫由交大出資、統籌與規劃，交大告訴媒體：「重劃費約1.5億，由交大籌措，未來重劃完成後，新竹縣政府將從璞玉計畫區領回的20% 抵費地中，無償撥用100公頃提供交大作竹北校地。」當年，沒有媒體質疑新竹縣政府與交大的委託計畫是否符合行政程序？

當時記者採訪教育部官員，官員表示，璞玉計畫（竹北校區案）沒有依照程序送教育部核備，交大以「產學合作模式」和新竹縣政府簽約，隔年交大才向教育部總務司提出「限制性招標計畫」；大學要設立第二校區，依法先要向高教司提案，再經大學設校審議委員會同意後開始進行籌設。交大與新竹縣可能為了省時，避開大學設立第二校區審議作業流程，卻被官員「看破」；之後，璞玉計畫遭到教育部總務司退件。

交大為什麼要替竹縣出規劃費？

為了推動璞玉案，交大校長張俊彥自己先捐了一千萬元籌措經費，他希望交大取得竹北校地後設立可以容納一萬名師生的校區，並增設生醫、環境、資訊傳播、建築規畫、藝術與設計等學院。而璞玉計畫原本要分五年進行，先期作業包括了整體研究、地質測量鑽探、數值地形量測、環境影響評估等，這些規劃、相關研究調查費用迄今約花了兩億元。

民國93年4月行政院發函交大，要求修正璞玉計畫；於是璞玉計畫由1235公頃調整為447公頃，區內包括產業專用區、國際示範村、交大竹北園區等，這個計畫獲行政院核定列為國家重大計畫。

民國94年竹北校區案（改稱竹北園區）獲交大校務會通過後，95年正式向教育部提出「竹北園區籌設計畫書」，經過兩年的審查和修正，97年竹北校區獲得教育部核定；今年4月璞玉計畫正式更名「台灣知識經濟旗艦園區」。雖然，交大把璞玉計畫和竹北校區案作了切割，還是有人質疑：「為什麼由交大規劃？規劃經費還是由交大埋單？」事實上，新竹縣的委託案已開創了台灣第一個由大學出錢幫地方政府辦理都市規劃的先例。

交大從民國90年開始在竹東、芎林、竹北舉行說明會，光是居民非正式溝通就超過上百次。雖然溝通了無數次，只要提起交大角色，當地農民、地主就批評，「新竹縣政府與交通大學聯手掠奪農地」；他們質疑，縣府以公共設施名義，無償提供交大40公頃校地，是讓交大分一杯羹。

區段徵收政府操控公告地價

為什麼老百姓對區段徵收很反感？

整個璞玉計畫公有地比例低，紅色區塊為國有地、綠色區塊為縣有地。圖片來源:新竹縣政府網站。整個台知園區約447公頃，私人地佔382.5 公頃，約八成五；公有地約64.9 公頃。老百姓覺得，私人的土地比政府還多，老百姓才是這塊土地的主人，「憑什麼地主只拿四成，政府可以拿六成？」，也有老百姓對於政府強制區段徵收很感冒，在他們的眼裡，這簡直是乞丐趕廟公！像50多歲的農民田守喜，他家裡的地就被徵收了三次，每一次政府都說可以拿回四成，他的一甲地現在只剩下81坪，這難道不是碰到了強盜政府嗎？

提起區段徵收，老百姓也是一肚子的火氣，因為土地徵收前政府都會「動手腳」，偷偷調降公告地價，等到土地分配後，又把公告地價提高，地主永遠是區段徵收的輸家，因為他們必須繳高額的地價稅、土地增值稅，政府卻從區段徵收佔盡便宜，撈盡好處。

竹北璞玉自救會舉例，縣治三期和高鐵區，就在土地徵收後大幅提高土地公告現值，今年1月提高了三到四倍，高鐵區原本每坪5.3萬元，現在提高到19.8萬元，縣治三期地主領回土地七個月，馬上就面臨要繳交高地價稅、增值稅，政府專門做無本生意，政府難道不是吃人的老虎嗎？

新竹縣政府網站，已公告台知園區各區段的公告地價，土地公告現值介於每平方公尺 800 元至2萬1千元間，平均公告現值每平方公尺5424 元。沒人看得懂「平均公告地價值」是怎麼算出來的？當地民眾都在傳，政府的黑手又伸進來了。

這些年，由政治人物、財團主導的都市計畫、區段徵收輪流在新竹縣各鄉鎮複製，除了帶動了地價翻漲，許多農民雖然擁有一塊很貴的農地，生活卻不怎麼好過，對他們來說賣了土地就等於丟了工作、被掃地出門；守著一塊田，至少保住了工作。

交大竹北校區換了6次位置

依據交大提供的資料，447公頃的台知園區，目前規劃為住宅區144.5公頃、商業區38.9公頃、產業專用區82.3公頃（客家農業休閒專區佔3.8公頃）、公共設施用地181.5公頃（交大校地佔40公頃）。

交大璞玉計畫暨新校區推動小組前召集人林健正表示，依照現行「區段徵收」規定，土地經區段徵收後，地主可以取回40%的抵價地、公共設施用地佔40%、 20%的土地可標售、設定地上權租售等供政府彈性運用，以平衡區內土地開發的成本。交大所取得的33公頃校地屬於公共設施用地的「學校用地」，符合公地公用的原則，並未影響民眾領回抵價地比例和權益，不管交大有沒有取得40公頃校地，老百姓都只能領回40%的土地。

對於民眾批評「交大把位置好的土地劃為校地，公墓邊、偏遠地區劃為住宅區，對居民不公平」，林健正反駁，學術單位必須基於學術良知，推動地方公共事務必須本諸善念，交大沒有外界講的那麼複雜。他舉例，為什麼璞玉計畫的產業專區在河邊？因為，當地民眾說那邊會淹水，比較喜歡靠山邊，當初也是尊重他們的選擇。

林健正反問：你知道交大在整個規劃過程校地換了六次？學校每次擺哪，人家都會說：「交大不公平」，交大本來規劃在靠河邊，因為附近會淹水，學校決定要承擔滯洪的功能，但居民認為交大應該到高鐵沿線，我們就再往北移，後來我們知道高鐵沿線有戰備區考量並不適合，所以交大又往東推進。

平均地權條例增修幫大學開後門

其實，璞玉居民質疑交大取得校地的合法性，不是沒有原因；早期地方縣市辦理的區段徵收，「大學」想要分一杯羹，無償取得校地是牴觸法令的。民國86年台北縣爭取台北大學三峽設校，要無償撥用區段徵收取得的公設用地時，就碰到「沒有法源」爭議，當時台北大學特定區規劃給台北大學54公頃校地，其中35公頃土地是縣有，並不符合《平均地權條例》的規定，因為由縣市主辦的「區段徵收」開發案，土地的分配依法必須遵守「取之於地方，用之於地方」原則，公共設施用地更規範只能用於九項公共設施，其中文教用地只能設「國民學校」，大學被排除在外，這讓台北縣政府傷透腦筋。

民國89年修改《農業發展條例》時，教育部提出解套對策，透過增訂《平均地權條例》第55條之二，加註「前款以外之公共設施用地，得由主管機關依財務計畫需要，於徵收計畫書載明有償或無償撥供需地機關或讓售供公營事業機構使用」，另外也放寬了縣市政府可以在區段徵收計畫財務結算時，在「財務計畫中載明公有土地無償撥用、優先指配土地給大學」，才順利幫台北縣府解套。

但平均地權的增訂與放寬，等於大開方便之門，地方縣市政府開始有樣學樣，與大學在「區段徵收」過程結盟，也助長了大學到處要土地的歪風。後來，高雄燕巢大學城特定區計畫，高雄縣就無償撥用給應科大110公頃土地、高師大50公頃土地。

對小老百姓而言，由中央政府主導的《平均地權條例》增訂第55條之二法令，顯然不符合公平正義，依照區段徵收「取之於地方，用之於地方」原則，大學沒有立場在區段徵收摻一腳，甚至和地方政府聯手剝奪老百姓的畢生血汗；自從台北大學開了惡例，各縣市食髓知味，紛紛仿效，對農民和地主來說，他們都是都市計畫與區段徵收的受害者，平平100坪的土地，只能拿回40坪，大學為什麼可以跑出來「瓜分」土地，真是豈有此理？

25年來都市計畫把竹北市翻了一遍

反璞玉，對新竹縣在地農民來說，只是積怨已久的反撲。這些年，除台大竹北分部外，台科大竹北分部、清華大學竹東校區，竹北交大客家園區、交大竹北校區都是依循台北大學的模式。地方縣市政府與大學結盟透過都市計畫，以「區段徵收」的手段取得土地的頻率越來越高；地方縣市徵收了老百姓土地後，只要隨便在原有土地上劃設道路、住宅、商業用地，這種透過變更土地項目的方式，創造了土地的新價值，例如：農地可以改變成商業、建築用地後，土地的價格就提高了；政府進行重新規劃、交換和再分配過程，都是透過所謂「合法」的手段，例如《都市計畫法》、《平均地權條例》等法規來調控，這套從自訂價格、拋售（獎勵）容積率到重新創造土地新價值的作業流程，顯然已淪為土地商品化的作業流程；從台北大學城、燕巢大學城計畫、東華大學城到台知園區都發生了天翻地覆的炒地皮爭議。

從民國75年起，新竹縣舉辦的都市計畫一期接一期，對老百姓的區段徵收從來沒停過；以竹北地區為例，持續長達25年間，至少有1226公頃的土地被「有計畫」的炒作過一遍，不間斷的都市計畫、區段徵收成為政治人物發展地方的唯一策略，順著這樣的發展經驗與脈絡，政府不間斷的徵用民地，老百姓被捲入一次次的土地剝削遊戲，很多人從大地主變小地主，又從小地主變成窮地主；這過程誰能還給他們土地正義？

很顯然的，台灣高等教育盲目的追求發展，欠缺反省、欠缺前瞻性的視野與創新；特別是公立大學舉著「公益」之名，儼然成為地方開發的先鋒部隊，地方發展、土地資源與空間重組的觸媒和平台；地方政府口中的發展與空間改造，只是利用「大學」被賦予的公益形象，便於從老百姓手中拿走土地，以極具「正當性」的手段操作土地「大風吹」的遊戲，並從中完成土地價值的轉換。

台大竹北校區遊走灰色地帶

民國87年，《平均地權條例》尚未增訂第55條之二，新竹縣政府要無償撥用土地給台大時牴觸法令；新竹縣府想出解套辦法，新竹縣長林光華說服了新竹縣議會把縣治二期徵收的22公頃土地折算為72億元，由縣治基金編列72億預算「捐贈」給台大，再由台大拿著支票購買縣治二期抵價地。

新竹縣以「捐支票」方式解套，並說服新竹縣議會支持，新竹縣拿人民納稅錢大手筆捐錢，開創地方自治史先例，當時引起各界嘩然。《自由時報》報導：「所有過程僅是支票轉帳，形同是縣府無償撥用這塊22公頃土地給台大…他（新竹縣長林光華）推估市價約兩百億」。

新竹縣捐地後，轉向教育部施壓，《聯合報》報導：「新竹縣長林光華指出…，順利解決土地取得過程，並於87年3月經新竹縣議會決議，建請教育部儘速核准分部設立。」多年後，嘉義縣政府為了爭取交大到當地設校，也曾在議會通過決議，準備以編列預算方式協助交大購地，後來交大評估主動放棄了嘉義校區計畫。

民國89年間，新竹縣進行縣治二期拆遷戶分配，房地產業估計，每坪已飆漲到16萬至22萬元間；房地產業者分析，縣治二期因為有醫院和台大竹北校區，向東又有竹二科、高鐵六家站潛力高。民國96年6月台大校長李嗣涔率領五個學院院長勘查竹北分部，對於地價飆漲，新竹縣長鄭永金引以為傲，鄭說：「竹北校區週邊的房地產價值不斷提升，每坪已飆高到60萬元，台大竹北分部的土地市場價已看漲到600億。」地方縣市首長都喜歡找「大學設分部」，而且這是最省錢、不用投資建設的方法；地方只要在重劃區找一塊地給大學，大學自己會向教育部爭取經費，爭取不到，找個立委施壓，建設經費就有了；再過個幾年，土地就「漲起來了」啦！縣市不必建設就可以坐收增值稅、地價稅的利益。

擴充太快，多年來台大一直拿不出建設的經費，竹北校區長期荒廢而雜草叢生，已成了治安死角，成了居民眼裡的惡鄰居，連新竹縣長邱鏡淳上任後也發飆：「如果台大再不開發，就要把校地收回…。」

台大竹北校區已閒置13年，校友捐款只蓋了一棟碧禛館，這因為台大校務開會決議，竹北校區的開發不能動用校務基金，校務基金委員會也不同意校方挪用校務基金。教育部官員指出，當年台大取得竹北校地後積極向教育部爭取經費，因為相關法令規定「國立大學設分部，土地必須無償撥用，開發經費要自籌」，教育部不願意編列預算，台大內部也鬧內訌，甚至校務會議也抵制竹北校區案，因為當初竹北案是少數人決定的，後來再補送校務會議審議時，多數人不贊成校區太多造成台大資源分散，並不支持再動用學校資源建設竹北校區。

竹北校區長期閒置，連台大學生刊物《台大意識報》都發行「竹北特刊」撰文探討台大為何選擇一個距離總區那麼遠的地方建設新校區？新竹縣政府與台大關係究竟又如何？而交大主導的璞玉、台科大在竹北校區都是學生探討批判的對象。

交大的都市規劃角色遭到挑戰

在都市化過程，土地的價值，無疑掌握在政府手上，不論是公告地價的調控或空間規劃與配置都直接關係老百姓的權益；而都市計畫者的角色，以及對弱勢、人文的關懷與否都會在都市計畫過程中被檢驗。台北大學不動產與城鄉環境學系副教授廖本全就批評，台知園區是結合產、官、學的土地拓墾集團，而區段徵收是用來清除、搜刮人民的土地與家園的殘暴工具，目的是讓利益團體獲利。

對於這樣的說法，林健正表示，「交大有社會參與的傳統，希望能關心地方公共事務、關心產業發展，走出象牙塔。這過程有很多誤解，他們罵我絕子絕孫，我沒有一塊土地在那邊（台知園區），我願意付出還被罵成那樣子，公平嗎？」

記者問：交大規劃的標準是什麼？

林回答：交大協助規劃，要不要採用權責在縣政府，我們在都市計畫法定的職責之內，我們唯一的角色就是協助。像交大教授陳武鎮、黎漢林就曾經參與縣治一期的規劃，他們的角色就是協助規劃，大學參與才能排除政治力的干預，地方首長都在搞都市計畫，很多都在亂來，交大走出校園反而被誤解，那以後國立大學都不會再參與公共事務，這是社會最大的損失。

對於外界批評「台知園區是結合產、官、學的土地拓墾集團，區段徵收是清除、搜刮人民土地與家園的殘暴工具…」，林健正指出，縣治一、二期的發展和民眾的想像未必一樣，區段徵收是地主取回4成、公共設施佔4成，剩下的2成是政府標售給土地開發商的，一個開發區沒有建商進來發展會變成一灘死水，發展的很慢。

林健正分析，台知園區在區段徵收、配地之前，當地居民會全力抗爭，爭取提高抵價地的價值，而現有區內3500名地主，依照以往的經驗到最後會整合成大概一千個權利價值，因為土地細分對整體開發不好。其次，在選地時，多數地主會挑選商用地、挑公共設施比較完整的地段的住宅用地，例如馬路旁或公園旁；而大家挑剩的配餘地，政府會進行標售，結果配餘地反而是發展最快的，因為有開發商的投入，整體開發的速度自然比較快。他希望台知園區的爭議，最後能夠回到社區內部溝通、對話的方式達成共識。

目前台知園區案，竹北百分之百選擇配地，大家都知道領地比較有利，領錢不划算。林健正指出，竹北進行了三次的縣治都市計畫案每一期都遇到民眾抗爭，縣治一期因為民眾對區段徵收不了解，抗爭最激烈，現在抗爭已經減緩下來。

對於反璞玉抗爭已形成社會運動，林健正仍抱樂觀看法，因為根據交大所作的「台知園區案民眾意願調查」中，有8成、約2005人贊成台知園區案，有18%、約426人反對，只有344人未回覆。林補充，這一次的調查回覆者均簽名蓋章。

交大禁得起規劃倫理的檢驗嗎？

文化大學景觀學系教授楊重信曾公開批評，台灣都市規劃一直就是圖利財團的工具，擁有大量土地之財團憑著用地變更即可獲得暴利，土地開發建設時憑著容積獎勵可再次獲得暴利。為什麼財團可以透過都市計畫制度巧取豪奪社會財富？他認為，從都市規劃學界、顧問公司、政府規劃部門、各級都市計畫審議委員會或都市計畫決策者等絕口不談規劃倫理。

大學為了競爭與成長，晚近透過與地方政府合作推動都市計畫取得無償撥用土地，在徵收民地過程，被質疑假「公共利益」之名，巧取豪奪老百姓土地；不諱言，交大與新竹縣政府在台知園區案的夥伴關係，已讓社會大眾產生疑慮。

首先，台知園區計畫案不論空間分配、區位配置、空間組構，交大都擁有規劃權，也是公共利益與私人利益的折衝與分配者，新竹縣的授權是否符合法律規範？如果有沒有經過公開透明的招標程序或篩選機制，是很難服眾的。其次，交大是台知園區案作的受益者，與當地老百姓都屬於利害關係人，彼此有利益的競爭關係，交大基於學術倫理和都市規劃論理，都應該迴避利益衝突。第三，交大既是受益者又是土地分配者，不論從學術或實務上，都很難迴避利益的瓜葛，再怎麼解釋都無法自圓其說，也為學界樹立了壞榜樣，誠信受到質疑。