中科四期因為環評強行過關與強制徵收迫遷等問題，引發重大爭議，事件不僅名列環境資訊中心2009台灣十大環境新聞，也在台灣人權促進會2009十大人權新聞中上榜。政府長久以來的開發心態，造成台灣土地一再淪陷，不管過去的工業區使用率如何，新的工業區總是不斷出現。為了擔保開發案的通過，程序上的不正義也屢見不鮮。產業政策、工業區政策、環評制度與實踐，中科四期暴露出的問題與爭議有多端，本文想著墨的則在徵收的議題上。

原本財產的移轉建基於雙方的同意，這樣的機制基本上確保財產對於買方的價值，一定比對賣方來得高。徵收是一種國家強制力的介入，改變了原本的財產法則，違反意願地取走人民的財產，它的動用應該要有足夠的正當理由。藉由中科四期案本文想問的是，為什麼政府可以為了交付給財團企業使用而徵收人民的家園？類似的爭議在美國也發生，他們的論辯與發展，或許值得我們一起思考。

Kelo v. City of New London

2000年，美國康乃狄克州的紐倫敦市通過一項發展計畫，預訂將該市一塊約九十英畝的區域進行更新，規劃容納飯店、餐廳、購物中心、遊憩與商業使用的水岸、河岸步道、高級住宅、研發辦公大樓等，宣稱將能創造就業、增加稅收、鼓勵民眾使用該市的濱水區，而最終蘊釀出復興該市其他區域的動能。在透過協商價購取得計畫中的大部分土地之後，因為Susette Kelo等九人拒絕出售其房產，該市發動了徵收程序。這些人的房產，在計畫中有些位於研發辦公空間的預定地，有些的所在地則根本尚未有明確的規劃。Kelo等人提起訴訟，主張這些被徵收土地的預定使用，並不是憲法增補條文第五條所要求的「公共」使用。他們說，政府可以把他們的家拿去興建公路或鐵路，或者為了消滅有害公眾的使用而徵收，但是政府不能將他們的財產取走供作他人的私人使用，只因為政府認為新的所有人可能對該財產做更有效的利用。

本案最終上訴到聯邦最高法院。2005年6月，聯邦最高法院以5比4的比數作出裁決，Kelo等人敗訴。美國憲法增補條文第五條對徵收設下限制，除了應給予正當的補償（just compensation）外，並要求徵收必須為「公共使用」（public use）而來。但最高法院指出，判決先例長期以來就拒絕將「公共使用」僅作字面上的解釋，更合理的解釋應該是「公共目的」（public purpose），而對於是否符合公共目的，法院原則上應尊重立法者的判斷。法院認為，在本案中，該市已小心地設計該發展計畫，相信能將對社群帶來新工作機會及增加的稅收等可觀的好處，而且引用一項特別授權使用徵收以促進經濟發展的州法規，以實行該計畫。因此，無疑該計畫是在追求公共目的，符合憲法的要求。

相對地，由O'Connor大法官所執筆的不同意見書，則認為公共使用一詞不能像多數意見這樣寬鬆地解釋。在某些情況下，為公共目的所發動的徵收雖然後續供私人使用，仍可滿足憲法的要求。例如，該區域已嚴重衰敗，有害公眾健康、安全與福祉，或者，該區域廣大土地被少數人所寡占等。但是，經濟發展本身並不足以構成合憲的公共目的。如果按照多數意見如此擴張的解釋，政府將可取走一般的私人使用之財產，移交給另一個一般的私人使用，只因為新的使用預期可以產生增加稅收、更多工作機會或美學上的愉悅等的好處；而因為幾乎所有的財產使用都可以被聲稱能對公眾產生某種附隨的好處，則公共使用的要求變成根本沒有對徵收加諸任何限制。她也提到，財產可以為了另一私人的利益而被徵收，誰會受益？很可能是那些在政治程序中擁有不成比例地大的影響力的人，像是大企業和開發公司。誰會受害？恐怕是那些擁有較少社會資源的人。

Kelo案之後的發展

雖然本案的法院意見，是承繼著自美國新政以來的憲法哲學與實務見解，在涉及經濟性權利的立法上，原則上尊重政治部門的判斷，僅適用寬鬆的標準進行違憲審查，因此其結論或許並不令人意外，但從後續的發展看來，恐怕原告與不同意見的立場，才真正符合大眾的感情與價值觀。在Kelo案之前，只有8個州對經濟發展徵收加以限制。而在Kelo案之後，反對濫行徵收的運動風起雲湧，根據城堡聯盟（Castle Coalition）的統計，目前已有43個州採納程度不等的徵收法改革，抑制徵收權力的濫用，僅7個州尚無。

各州的徵收法改革以不同的形式顯現。例如，有些州是透過廢除經濟發展徵收的立法授權來達成。立法者可能已經在經濟或工業發展、都市更新、地方政府權力之類法律中，授權為私人企業進行徵收。而消弭徵收權力濫用的一種簡單方式，就是將此類立法授權刪除。此外，各州也可能是採行對徵收進行限制的立法方式。這包含許多可能性，例如：1.要求徵收須為公共使用，並界定公共使用之概念；2.禁止為私人使用之徵收，並設定有限的例外；3.禁止為經濟發展而徵收，並界定經濟發展之概念。

除此之外，有些州甚至修改了州憲法，使徵收之限制不僅是立法政策選擇的結果，也成為憲法上的誡命。舉例來說，加州於2008年增訂其憲法第1條第19項，其中(b)款明定：「州或地方政府不得為轉讓給私人為目的而藉徵收取得所有權人所使用的住宅。」並在(c)、(d)二款例外規定之後，於(d)款進行名詞定義。值得注意的是，「轉讓」（conveyance）一詞被界定為包括以買賣、租賃、贈與、特許或其他方式之不動產移轉。

Kelo案所引發的反彈，以及其後短短幾年內暴增的各州徵收法改革，反映了這樣的想法或許是許多人的心底話：不管法院怎麼去解釋憲法中的文字，將我們家園奪走交付給財團，只為了那抽象的「經濟發展」，我們不能接受。而實際上，他們也用行動在立法中扳回一城。

附帶回頭來看看Kelo被徵收的房產。十分諷刺地，根據2009年的報導，Kelo的房子依然矗立在原處，土地並沒有被開發作任何用途。計畫中稱為「都市村落」的飯店、商店、住宅複合區也沒有興建起來。當初因為著名製藥公司輝瑞（Pfizer Inc.）在鄰近設立研究中心，而促發了該發展計畫，但輝瑞公司也在2009年11月宣布關閉該研究中心。因為經濟環境不佳，發展計畫所宣稱的夢幻願景，似乎只是一場空。

我國法制與相思寮徵收

對照美國晚近的立法發展，我們的法制似乎正是背道而馳。科學工業園區設置管理條例第12條賦予管理局徵收私人土地的權力；促進產業升級條例第25條亦規定為開發工業區得徵收私有土地；目前立法院審議中的產業創新條例草案，也類似地為開發產業園區附加得徵收私有土地之條款。這不正是用空洞的「經濟發展」為理由，允許政府剝奪人民的財產，再透過出賣或出租而轉交給廠商使用？現行法不加考慮地允許徵收，背後透露出立法者的預設：一塊土地供工業使用一定比供任何其他使用（農業、商業、住宅、休閒遊憩、生態保育......）都來得好。這難道不是過份地武斷？這樣的立法如果放到美國，可能會被多數人所唾棄吧。甚至，漫無限制的徵收授權在我國憲法下是否合憲，也不見得沒有挑戰的餘地。

相思寮的徵收本身，更值得質疑。據報導，相思寮週遭待徵收的土地僅2.2公頃，僅占635公頃的園區整體中極小部分，只要變更設計，將道路往南遷，另外將園區內原本規劃的文教區、住宅區與相思寮結合，就不需要強制拆遷了。姑且不論中科四期究竟是否真能帶來利多於弊的可觀好處，如果相思寮的保存並不阻礙園區的建立，那麼我們應該反問：剝奪相思寮居民財產的正當性何在？如果政府認為有給補償就好，則姑且不論補償是否低於市價，當牽涉其中的是與土地關係更密切的農民，離土離鄉讓他們面對的不只是財物上的損失，也包括生活上的困難與文化上的衝擊時，難道他們的利益也同樣這麼輕易地被排除？如果今天明明白白地，土地是從窮人手中拿走，交給財團企業使用，在國家對於弱勢群體的協助都還嫌不足的此時，怎樣回應這劫貧濟富的事實？想過這些問題以後，對於政府為何還能繼續堅持這個粗暴的徵收決定，我不能明白。