海地政府於10月1日起禁止進口、生產和販售黑色PE（聚苯乙烯polyethylene）塑膠袋及發泡聚苯乙烯（保麗龍）容器。

海地總理拉蒙特（Laurent Lamothe）透過邁阿密先鋒報表示，「這是一個合理、合乎邏輯的決定。進口及製造可生物分解（biodegradable ）的物品，將有利於海地的短期、中期和長期的環境利益。」

海地總統馬德立（Michel Martelly）是在8月頒布禁塑令，希望能解決首都太子港市街道與運河上的塑膠垃圾問題。

此項禁令曾引起民眾誤解，以為裝飲用水的塑膠袋也一併禁用，因而發起抗議；而後政府透過廣告宣導，明確告知飲用水塑膠袋不在此限，抗議活動隨即停止。

不過，從鄰國多明尼加進口的PE杯盤，恐怕難以禁絕。

海地環保人士對政府的此表示贊同，但他們也擔心政府無法確實執行禁令。 以改善生活環境為宗旨的非營利性組織「海地社區」（Haiti Communitere）成員Sam Bloch表示，問一禁令推展不順，希望政府能有後續因應計畫。

海地社區於太子港市，目前正著手進行一項「Ubuntublox計畫」，推動以回收塑料製成的塑料塊（Ubuntublox）來建造房屋。該計畫可以解決兩個問題：清理街道上的塑料垃圾，利用耐震材料來重建這座地震頻發的城市。 

這種塑料塊是由美國德州的Harvey Lacey所發明 。「海地社區」於2011年10月通過該計畫，目前透過兩名自加拿大的志工Tim Overton與Roxanne Duigou來執行。

Ubuntublox團隊收集街道清潔站及垃圾回收站的保麗龍食物容器與塑料薄膜，利用這些自太子港運河與渠道中撈起的物料，重新作為建築材料。

他們將塑料材料填塞至米袋中，並透過手動壓縮機壓成均一尺寸的塊體。Ubuntublox質輕且有韌性，比一般的磚頭或混凝土塊更抗震。最近，一座Ubuntublox房屋模型通過了模擬地震規模8.2的抗震測試，只受到極小損傷。

「海地社區」今年藉由鄰近社區Cite Soleil 20名婦女的協助，建造了一間防颶風及防震的Ubuntublox房屋。該屋的原料，即是從附近運河中清理回收的塑膠袋與數以千計的保麗龍容器。

今年6月，「海地社區」宣布其正在建造一個工廠，用廢棄塑膠袋和廢保麗龍容器生產塑料塊。 Bloch表示，我們的目標是為海地建立更多塑料塊造的房屋。

總理拉蒙特表示，禁塑令是為了保護海地的海岸線、海岸及現存的紅樹林。他希望這項禁令能有效消除該國成堆的垃圾。他對記者表示，有毒物質阻塞了海地95%的污水處理系統，並造成貧困社區的大規模淹水。這些垃圾讓海地每年損失5000多萬美元，因此需要慎重處理。

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「有緣沒緣大家來做伙，纜車別蓋啦！別蓋啦！」在音樂人陳明章的帶領下，反對北投纜車興建的居民，聚集在百年北投公園，唱出心聲。

1979年，政府首次提出北投纜車的構想，1989年，陽管處規劃了四條纜車路線希望改善陽明山的交通，其中串連北投的這條路線，在2005年由台北市政府以BOT的方式，與民間企業簽約興建，合約金額29億元。台北市政府新建工程處建築工程設計科科長吳再欽表示，「這條線路可以跟現有的捷運系統串連，搭配陽明山的遊園公車，是完整的交通路網，讓大家使用大眾運輸上山，減少私人運具往山上去。」

當時規劃路線全長4.8公里，設置山下站、龍鳳谷、陽明公園、以及山上站，山下站就位在歷史悠遠的北投公園內，另外打算在山上站設置一座有183間房，64間湯屋的研習住宿設施，卻因為開發面積不到十公頃而避開環評，引來強烈反彈。

2006年，北纜爆發官商勾結弊案，當時的內政部次長顏萬進和陽管處處長蔡佰碌等官員，因為收受賄落，遭到判刑，北纜計畫因而停擺，卻在近期捲土重來。

「纜車路線會經過地熱谷，考慮硫磺的侵蝕，纜車系統會採用熱浸鍍鋅跟鍍鋁的防鏽處理。」8月17日的環評會上，開發單位儷山林開發有限公司的發言人認真的簡報著，關心的北投居民擠爆了會場，把握機會發表看法。

「國家公園是保育的，一天載兩萬個人進去，還是保育嗎？」「廠商提出纜車可以結合北投文化歷史，請問北投的文化團體與社區都反對纜車，你要怎麼做結合？」從地質安全、整體交通配套到興建必要性，近20位居民提出質疑，反對聲浪高漲，最後決議，擇期再審。

雖然北纜計畫喊的早，先興建完成的卻是貓纜，它被政治人物視為政績，然而自從2007年啟用以來，一路波折不斷。

遇上落雷、強風、豪雨，以及例行維修，纜車都得停駛，這些並沒有影響乘客信心，影響貓纜的重大事件發生在2008年，颱風豪雨引發塔柱下方邊坡崩塌，其中T16塔柱，因為位在向源侵蝕的坡地，決定遷移，貓纜因而停駛將近一年半，雖然2010年3月底復駛了，不過安全疑慮加上貓空遊憩配套不足，還是讓貓纜元氣大傷，載客人數明顯下滑，復駛至今虧損了2.3億元。

大地的力量讓貓纜蒙上陰影，北纜會不會步上貓纜後塵，地質是最大的考驗，根據資料，北纜的塔柱全都位在極弱岩盤上。

另外，貓纜塔柱最大間距300公尺，北纜是500公尺，貓纜塔柱最高25公尺，而北纜最高的塔柱將近50公尺，加上路線經過龍鳳谷，谷地的側風強勁，安全性更難掌握。民間工程師王偉民提出，塔柱間距越大的地方，塔柱承受的橫向力越大，塔柱越高，側風吹起的時候，底下基礎所受的橫向力越大，北纜塔柱特別高，間距特別寬，需要承擔比貓纜大的橫向力，基礎卻是嚴重風化的地質。

台北市政府新建工程處建築工程設計科科長吳再欽則回應，定線的時候有做地質和工程技術的研判，如果在做精準設計時，發現這些自然條件工程技術要克服有困難，廠商可以提出路線變更。

然而更嚴峻的是，北纜還遇上一個貓纜所沒有的考驗，硫氣。雖然廠商強調會用熱浸鍍鋅來因應，但目前並沒有實驗證明，鍍鋅能防硫腐蝕。

另外，山下站將設置在北投公園，一旁就是有名的綠色圖書館與溫泉博物館，周圍還有十一所學校、二十多處古蹟和密集的住宅區，纜車運轉的噪音與天際線的破壞，居民擔心會讓北投獨特的文化氛圍崩解。

北纜計畫裹著促進地方發展與綠色交通運具的外衣，牽動居民生活與自然環境，卻缺乏安定的地質條件來支撐，面對一條充滿疑慮的纜車，立場不能搖擺。

※本節目將在週一晚間10點於公視首播，週六上午11:00重播

※節目內容及訂閱電子報詳見：我們的島 節目網站

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美麗灣飯店預計完工示意圖(與現況差很大)
圖片來源：《美麗灣渡假村基地新建工程環境影響說明書》

 

壹、前言

過去數十年政府全力拼經濟發展，帶來台灣國民所得大幅提高，人民生活（尤其都會地區）雖因而大幅改善，但環境污染問題卻也隨之日益嚴重。整體社會所付出的代價，逐漸顯露。

隨著生活的改善，知識的提昇，公民意識也日漸抬頭。面對層出不窮的公害污染事件與開發案件，願意挺身而出的公民（主要為當地居民）與環保團體，愈來愈多。但長久以來，政府資訊始終不夠透明公開，既使政府資訊公開法已於2005年12月28日公布施行，但資訊封閉情形並未因此有明顯改善。所以，公害污染事件經常是污染已經散佈開來，而且嚴重得難以收拾時，才被發現，進而引發大規模抗爭。例如台塑仁武廠污水周邊農田滲漏污染事件，該公司承認2002年即開始滲漏，但環保署土壤及地下水污染整治基金管理委員會在2009年11月間調查知悉後，隔年元月仍以「密件」方式召開研商會議，唯恐外界知悉（註1 ）。當然，新增的開發案也不遑多讓，常因審議過程的資訊不夠透明，直到動工時，才被當地民眾獲悉，譏為黑箱作業，因而引發激烈圍堵抗爭。此種情況，尤以屬鄰避設施的事業廢棄物掩埋場、垃圾處理場或轉運站與焚化爐的興建案，最為普遍。

然而隨著時代潮流、社會氛圍的轉向與政治權力結構的演替，民眾動員能量，已逐漸式微，代之而起的是，民眾、環保團體結合環境律師轉向司法尋求正義。過程雖然漫長辛苦，但也逐漸開花結果（註2 ）。

貳、美麗灣渡假村的環評公民訴訟

一、緣起

台東杉原海岸，是一個接近半月型的美麗海灣與沙灘，過去原被闢為海水浴場，在杉原南段有阿美族的莿桐聚落，而且是阿美族每年7、8月舉行的豐年祭與海祭的主要場域，屬其傳統領域土地。周邊的史前遺址包含新石器時代富山文化（距今約4000至3000年前）及麒麟文化（距今約3000至2000年前）的杉原遺址，富山第一遺址（富山文化）與第二遺址（含富山文化、麒麟文化）等。

另依中央研究院生態多樣中心於2008年8月10日發表的「台東杉原灣海洋生態與生物多樣性調查報告書」所載，其記錄到104種石珊瑚、10種軟珊瑚、5種水螅珊瑚，總共119種，並因而孕育豐富的魚蝦、蟹貝、海蔘、海膽等生態與漁業經濟資源。可說是一文史與生態兼具、豐富多樣的珍貴寶地。

然而「懷璧其罪」，有電影「海角七號」中令人驚豔、卻已被BOT的墾丁夏都酒店前例的鼓舞，因此，這塊6公頃的美麗海灣沙灘，很快便有財團伸手染指。

其過程是台東縣政府於2004年12月14日與美麗灣渡假村股份有限公司（下稱美麗灣公司）簽訂「徵求民間參與杉原海水浴場經營案興建暨營運契約」，以BOT方式將臺東縣卑南鄉加路蘭段346及346-2地號等山坡地土地交由美麗灣公司進行開發，開發面積合計59,956平方公尺。該公司於次年2月21日以因應開發需要為由，函請當時台東縣政府所屬旅遊局（現已更名為城鄉發展處）同意合併加路蘭段346及346-2地號土地，再分割成同段346及346-4地號土地，將美麗灣旅館主體建物的實際建築基地即346-4地號土地，面積0.9997公頃分割出來，藉以規避「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第31條第13款第5目規定山坡地應實施環境影響評估（以下簡稱環評）的1公頃開發面積門檻。

台東縣政府於同年3月8日以「配合開發需要」為理由，同意辦理土地合併及分割，使該建築基地得以不必進行環評直接開發。同年10月7日美麗灣公司取得346-4地號土地興建旅館的建造執照後，隨即進行施工。同時又以擴建規劃別墅區增加開發範圍（即346地號土地，面積49,959平方公尺）為由，於2006年9月26日申請全區開發，並檢具環境影響說明書送審。當初規避環評在先，迨取得建造並幾乎完成主體建物後才又申請全區開發，藉「生米煮成熟飯」的既成事實，綁架台東縣政府不得不讓全區約六公頃的開發案環評過關，違法情況明顯。何況既然已是全面開發，在未經環評通過前，原有0.9997公頃土地的旅館興建工程，亦應先停止施工。經莿桐聚落民眾與台灣環保聯盟台東分會屢屢抗議無效後，便由台灣環保聯盟展開應停止實施開發行為的公民訴訟；台東縣政府於2008年6月15日通過環評、7月22日公告後，以莿桐聚落民眾為主、環保聯盟成員為輔共8人出面，打撤銷環評的行政訴訟。筆者繼司馬庫斯櫸木案之後，再度受好友林子淩之託，承辦此案。

二、什麼是公民訴訟

美國的環境保護法律，一直走在世界前端，也是各國借鏡的主要對象。而普遍規定於各種環保法律的「公民訴訟」（citizen suit）條款，更是美國環境法的特色。公民訴訟條款賦予私人得向法院提起訴訟，揭發企業違反法定環保義務或督促主管機關必須積極執法。立法用意，一方面希望能藉由此種訴訟的壓力，提醒企業不要心存僥倖或主管機關不得心存懈怠；另一方面提供民眾一條體制內參與管道，以免訴求無門而動輒走上街頭抗爭。（註3 ）

台灣的各種環境保護法律，如同其他國家，幾乎都是從美國引進，公民訴訟制度，自然也不例外。

首先，1998年10月2日立法院修正通過，同年月28 日公布的行政訴訟法增訂第9條規定：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」依其立法理由說明，乃依照日本行政事件訴訟法第5條及第42條有關民眾訴訟的規定，增設本條以維公益。」

但正式自美國引進公民訴訟制度，則為1999年1 月20日修正公布的空氣污染防制法（增訂當時的第74條，現為第81條），再陸續擴及至廢棄物清理法（第72條）、水污染防治法（第72條）、土壤及地下水污染整治法（第54條）、海洋污染防治法（第59條）。2003年1 月8日修正公布的環境影響評估法亦跟進增訂（環評法第23條第8、9項）。以上條文，即是行政訴訟法第9條但書所稱的法律特別規定。

然而，美國的公民訴訟，分為二大類：一是對包括私人企業在內的所有污染源，得以其違反法定污染防治義務為由起訴；二是對環保署長，以疏於執行其法定義務為由起訴（註4 ）。但以上引自美國公民訴訟制度的相關規定，或許是受到前述稍早仿照日本規定而修正的行政訴訟法第9條規定的影響，僅侷限於得對環保主管機關以疏於執行法定義務為由提告。遇上經濟發展至上的政府官員與「聲音隨時可以上達天聽」的企業財團，其效用便大打折扣。中科三期七星農場的環評訴訟，雖非公民訴訟，但至少屬非直接為維護原告自己權益的公益訴訟（註5 ），相關政府機關與官員囿於面板大廠友達公司的影響力，刻意護航，不惜曲解法律的種種荒唐言論，即為著例。

三、環評法上公民訴訟的要件

上述各種環境保護法律的公民訴訟條款，其規定內容結構大致相同，本文僅就環評法第23條第8、9項：「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」的公民訴訟分析其須具備的要件與美麗灣案的違反情形：

(一)須開發單位違反環評法或依環評法授權訂定的相關命令。

1. 此處的開發單位，包含政府機關、公、私法人或自然人，都有可能，凡是申請實施符合環評法第5條及「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」規定應實施環評的開發行為的申請人，均屬之。
2. 開發單位依環評法規定，可能違反的規定，主要有第21條未遵行目的事業主管機關依本法所為停止開發行為之命令；第22條未經主管機關依第7條或第13條規定之作成認可前，即實施應先環評的開發行為；其他如違反第7條第3項、第16條、第16條之1、第17條、違反第18條第1項未提出環境影響調查報告書、違反第18條第3項未提出因應對策或不依因應對策切實執行、違反第28條未提出因應對策或不依因應對策切實執行。
3. 於美麗灣案，當時的「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第31條第13款第5目規定：「觀光（休閒）飯店、旅（賓）館興建或擴建，位於山坡地，申請開發面1公頃以上者，應實施環境影響評估。」於是美麗灣公司透過基地的先合併再分割，先以0.9997公頃（規避環評意圖十分明顯，手法十分拙劣）申請旅館建照，造成既成事實，再補做環評，顯然該當環評法第22條應實施環評的開發行為，未經環評通過，即逕為實施開發行為的違法。

(二)須主管機關疏於執行法定義務

1. 簡單地說，環評主管機關應命開發單位停止實施開發行為、為其他行為或應予裁罰而未執行各該義務。
2. 環評法第22條規定：「開發單位於未經主管機關依第七條或依第十三條規定作成認可前，即逕行為第五條第一項規定之開發行為者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰，並由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為，其不遵行者，處負責人三年以下有期徒刑或拘役，得併科新臺幣三十萬元以下罰金。」且同法第14條第1項亦規定：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」台東縣政府原不該「配合」廠商開發需要，違法發給該0.9997公頃的旅館建照。嗣於美麗灣公司申請全區開發並送環評後，亦不命令此0.9997公頃的旅館興建工程先行停工，顯有怠於執行法定義務之情形。

(三) 受害人民或公益團體應敘明疏於執行之具體內容以書面告知主管機關。

1. 何謂「受害人民」？必須再從1999年修正的空氣污染防治法談起。起初環保署所提出的修正草案，並無公民訴訟條款，在立法院審查時，方由立法委員趙永清、黃國鐘等十四人以修正動   議方式提出（註6 ），其條文內容是：「公私場所疏於遵行或主管機關疏於執行依本法所規定之義務、命令或排放標準時，任何個人或團體為維護空氣品質，得以該公私場所或該主管機關為被告，對其違法或怠於執行職務之行為，直接向法院提起告訴，請求法院判令其遵行或執行。」但進行二讀時，經朝野協商後改為「公私場所違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，人民得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」（空污法第81條第1項），其主要差異為：

i. 提起公民訴訟之主體（原告），由「任何個人或團體」改為「受害人民或公益團體」。

ii. 提起公民訴訟之對象（被告），由「該公私場所或該主管機關」改為「主管機關」。

iii. 受理公民訴訟之機關，由「法院」改為「行政法院」。

觀察其脈絡，可知立法委員的提案是仿照美國潔淨空氣法中的公民訴訟條款，經協商修正通過的條文則是參照美國潔淨水法的規定。此外由於美國訴訟制度係採「司法一元制」，民刑訴訟及行政訴訟均由一種法院掌理，因此在公民訴訟制度設計上，規定人民得以公私場或主管機關為被告向法院提出。反觀我國訴訟制度則係採「司法二元制」，一般民刑事案件由普通法院審理，行政訴訟案件係由行政法院掌理，因此在引進公民訴訟制度時，須配合我國法制而調整。但變動影響最大的，是將提起公民訴訟之主體，由「任何個人或團體」改為「受害人民或公益團體」，則有訴訟權能之個人已侷限在受害者，此與公民訴訟係就「非關自己權益事項」而提起訴訟之特性，顯有落差（註7 ）。因此，如何界定「受害人民」？便成重要課題，此部分及環評訴訟中如何界定周邊居民的範圍，因問題繁複，請容筆者另以專文詳述。

2. 公益團體須是依人民團體法成立之社團法人或以基金會方式成立之財團法人，並須向地方法院完成法人登記。且因名為「公益團體」，所以必須是非營利組織。至於該團體章程所定成立之宗旨或目的，是否必須與環境保護相關，法無明文規定。在美麗灣案的公民訴訟中，高雄高等行政法院將之納為公益團體是否有為原告訴訟權能的參考，似有逾越，但因此案原告乃「台灣環保聯盟」，依章程所定宗旨擔任此案原告的適格，完全沒問題，筆者基於訴訟時效與策略上之考量，僅快速提供其章程，未在此處加以爭執。

3. 主管機關，未必都是環評主管機關，也可能是目的事業主管機關，因此必須先找出開發單位前述違反環評法何一法條所定應遵循的法定義務，再檢視該法條所指的法定主管機關為何。在美麗灣案因規劃申請者為一般旅館，台東縣政府同時為環評主管機關與一般旅館的目的事業主管機關（按如為觀光旅館、國際旅館，其目的事業主管機關則為觀光局，其環評主管機關則為環保署）。

4. 至於書面告知的格式，請參考環保署2003年8月11日公告之「環境影響評估法公民訴訟書面告知格式」，可上環保署網頁下載。

5. 至於如何敍明主管機關疏於執行職務的具體內容，即將前述要件(一)(二)所說明的事由，依書面格式加以寫清楚即可。

(四) 須主管機關於書面告知送達60日以上，仍未依法執行職務：

為容易證明送達已60日以上，建議台北以外地區的公民或公益團體，應以雙掛號郵件寄送，最好並完整保留雙掛號郵件的回執聯。至於台北地區的公民或團體，如要親送，務必請機關的公文收發處蓋上收文戳章，以為憑證。

(五) 須以主管機關為被告，直接向行政法院提起訴訟。

1. 如前所述，公民訴訟條款引進到台灣之後，只能以主管機關為被告，但究竟應提告的對象是環評主管機關或目的事業主管機關，應先依前述要件(三)之3釐清。
2. 公民訴訟，為求時效，特別明定「直接向行政法院提起訴訟」，所以是訴願法第1條第1項：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」中但書所指的特定規定（註8 ），因此，公民訴訟聲明的內容，縱屬於「課予義務訴訟類型」，仍無須依行政訴訟法第5條第1項規定，必須先經過訴願程序，才能向高等行政法院起訴。

四、美麗灣案公民訴訟的歷程

(一) 高雄高等行政法院96年度訴字第647號的第一次審判

1. 法院審理的重心，在於前述美麗灣公司將BOT土地先合併再分割出0.9997公頃興建旅館的行為，是否為規避環評的不法行為？筆者主張當初台東縣政府BOT時，即以全區5.9956公頃招標，而美麗灣公司得標的投資經營計劃書亦是全區開發。透過土地合併再分割，僅提出0.9997公頃的旅館基地申請開發，純粹為規避環評，否則豈非反而違反BOT契約？而開發行為的面積認定，依「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第31條第13款第5目、第33條規定，應以較嚴格的細目及範圍認定之，並且應以申請開發的整體面積做為認定之基準。且當時的環保署也有函釋，開發面積應以申請開發的整體面積計算，而不能單以建物的基地面積計算，因而判決原告勝訴，即判令台東縣政府應命美麗灣公司在環評通過前應停止一切施工行為。
2. 但面對台灣第一次公民訴訟，它在行政訴訟分類上的類型，究竟為何？因仍在摸索階段，因而高雄高等行政法院認為此乃要求主管機關為一定行為，屬於一般給付訴訟類型。

(二) 最高行政法院99年判字第403號判決的發回理由。

台東縣政府與美麗灣公司敗訴，自然不服提起上訴。經過2年多的等待，最高行政法院廢棄高雄高等行政法院上述判決，發回更審，其主要理由為：1.此一公民訴訟的性質，應為課予義務訴訟，而非一般給付訴訟。雖係課予義務訴訟，但環評法第23條第9項規定得「直接」向行政法院提起訴訟，是否屬訴願法第1條第1項但書得免經訴願程序的特別規定？應予考量併敘明理由。2.美麗灣旅館主體建物建照上註記「經書面審查，本案免實施環評」等文字，其性質如何？是否為行政處分？此項認定之註記未經撤銷或否認前，自有其規制效力，如何排除主管機關的公權力行為效力？3.嗣後台東縣政府已通過美麗灣案的環評，美麗灣公司自承其事實上業已停工，則就本案爭執的開發行為，有無再命停止一切開發行為之必要？

(三) 高雄高等行政法院99年訴更1字第8號的更審判決

其仍維持原告勝訴，亦即仍判令台東縣政府應命美麗灣公司停止實施開發行為。雙方攻防的重點，則在最高行政法院發回意旨。
針對上述最高行政法院發回意旨，經筆者補充說明，其判決理由略為：

1. 美麗灣案的開發整體面積，確為5.9956公頃無誤，其合併再分割基地的行為，確屬規避環評。
2. 旅館建照上的註記，性質上僅為被告內部單位的會簽意見及教示美麗灣公司後續辦理事件的要件及手續，並非台東縣政府就公法上具體事件所為之決定或行政行為，不是行政處分，也無規制效力可言。
3. 美麗灣案的環評雖已通過，但經當地居民提行政救濟後，已遭高雄高等行政法院判決撤銷，而美麗灣公司的事實上停工，並無法的拘束力，隨時可以復工或開發營運，仍有依法判決賦予法的拘束力的實益。

目前正由台東縣政府與美麗灣公司再度上訴中。

參、 美麗灣案的環評撤銷訴訟

一、 環評在制度的設計上，是一項科學客觀的環境風險評估與預防機制，環評審查結論理應是一項具高度科技專業判斷的行政處分。而可以享有較高的判斷餘地，司法介入審查的門檻較高。在經歷公民與環境律師不斷奮鬥後，最高行政法院98年判字第475號判決歸納8種法院可以對環評結論審查的項目如下：

(一) 行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊；
(二) 法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤；
(三) 對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範；
(四) 行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準；
(五) 行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，而違反不當連結之禁止；
(六) 行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序；
(七) 作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限；
(八) 行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等。
（註9 ）

二、 迄今所有環評被撤銷的判決，其理由幾乎都會引用第1點，即是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊而做出判斷，美麗灣案自不例外。此部份主要是以美麗灣案的環境影響說明書，並未依環評作業準則附表5，將環評法第6條第2項第6款所規定「開發行為可能影響範圍」即針對美麗灣海域的珊瑚生態做完整的調查，及「各種相關計畫」即相距約5至6百公尺的另一「台東都蘭灣黃金海休閒渡假村開發計畫」納入環境背景值，評估加入美麗灣案開發後，對周邊環境影響的程度為何？另外未依「海洋生態評估技術規範」對海洋生物棲息環境變動的影響，進行海洋生態影響分析與預測。

三、 另有特別值得一提的是，美麗灣案是由台東縣政府BOT給美麗灣公司，如今美麗灣公司提出的環境影響說明書，卻又由台東縣政府的環評委員會負責審查，有無球員兼裁判的情事？經雙方激烈爭辯攻防後，法院判決採納筆者見解，其理由如下：

(一) 依旅館業管理規則第3條規定，一般旅館的目的事業主管機關為地方縣市政府。在美麗灣案，即為台東縣政府。
(二) 依促進民間參與公共建設法成立的BOT案件，從招商、興建、營運，到營運期間屆滿由民間將建設移轉予政府前，政府的主辦機關均有高度參與及監督，顯有公權力的介入。促進民間參與公共建設法第5章特別明定政府對民間參與興建及營運公共建設之監督管理，其中該法第52條及第53條更規定：民間機構於興建營運期間如有施工進度嚴重落後、工程品質重大違失、經營不善或其他重大情事發生時，主辦機關得命定期改善，中止其興建營運之全部或一部；情況緊急時，中央目的事業主管機關並得採取適當措施，繼續維持該公共建設之營運，必要時亦得強制接管興建或營運中之公共建設等等。上述制度與行政程序法第146、147條規定的行政契約的調整機制相當。依台東縣政府與美麗灣公司所簽訂的「徵求民間參與杉原海水浴場經營案興建暨營運契約」內容觀察，顯然具有行政契約的性質，前者對後者的履約過程有管理、監督及調整契約的機制，必要時並得強制接管興建或營運中之公共建設，因此雙方就美麗灣開發案，實具有共同為開發行為人的性質。

(三) 環評法第3條規定：「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會（以下簡稱委員會）。前項委員會任期二年，其中專家學者不得少於委員會總人數三分之二。目的事業主管機關為開發單位時，目的事業主管機關委員應迴避表決。」；台東縣政府環境影響評估審查委員會組織規程第4條及第7條第1項也分別規定：「本會委員15人，任期2年，期滿得續聘（派）之。前項委員除主任委員及副主任委員為當然委員外，有關機關代表3人，由本縣環境保護局局長、本府城鄉發展局局長及農業局局長兼任；其餘委員10人，由主任委員就具有環境影響評估相關學術專長及實務經驗之專家中遴聘。」「本會之委員會議，應有全體委員過半數之出席始得開會，應有出席委員過半數之同意始得決議，正反意見同數時，由主席裁決之。」而第6屆臺東縣政府環境影響評估審查委員會委員共15名，其中鄺麗貞為臺東縣政府縣長，彭德城為副縣長，黃明恩為環境保護局局長，許士元為城鄉發展局局長，廖復山為農業局局長，渠等依上開組織規程規定分別為當然委員及機關代表，此有台東縣政府提出的該委員會委員名單可查證。但這5人既屬此BOT案的主辦機關委員，依上述法條規定及說明，台東縣政府就此開發案審查環境影響說明書有關事項時，此5人自然應迴避。但台東縣政府2008年7月22日府環水字第0976101385B號公告的「美麗灣渡假村新建工程環境影響說明書」審查結論，是由其環評委員會第5次審查會議決議通過，而該次審查會共有9名委員出席，其中彭德城、黃明恩、許士元及廖復山為主辦機關委員，依上述規定應迴避決議，卻未迴避。如上述審查會出席委員扣除應迴避的委員後，僅剩5名委員出席，不足全體委員半數，依上開組織規程第7條第1項規定，自不得為決議。因上述委員未依法迴避，所為的審查結論，其程序即屬違法。
(四) 此乃筆者趁機嚐試釐清許多BOO、BOT、ROT案主辦機關同時身兼環評主管機關時，有無利害衝突？應否利益迴避？幸蒙高雄高等行政法院採納，如最高行政法院亦能接受，其對行政機關的影響，將既深且遠。

肆、 結論

高雄高等行政法院上述99年度訴更一字第8號命應停止的判決，是在2010年9月7日宣判，9月15日送達，台東縣政府無視上述判決之存在，竟於相距僅七日的9月21日大張旗鼓開記者會宣布發給美麗灣公司旅館的使用執照及全區的六公頃建造執照。推演其脈絡，顯然是依循環保署在中科三期所開錯誤惡劣的先例!而且仗恃的正是，上級的各中央行政機關自己已先放火，不可能厚顏去糾正地方政府仿效的點燈行為!

台灣環境基本法第3條規定：「基於國家長期利益，經濟、科技及社會發展均應兼顧環境保護。但經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者，應環境保護優先。」在國外，已有將過去引以為傲、興建在沙灘上的大型飯店拆除的案例，筆者希望以美麗灣案為台灣打下第一例真正落實以環境保護為優先的典範。

註解：

(註一)2010年3月23日自由時報報導。

(註二)詳細過程，請參閱筆者著＜環評訴訟的奮鬥史＞2010.09

(註三)以上有關美國公民訴訟的介紹，引自葉俊榮教授＜民眾參與環保法令之執行＞一文，請參閱《環境政策與法律》一書，頁233以下，1998.10。

(註四)同上註，頁238以下。

(註五)一般的訴訟，必須原告能積極證明其法律上保障的權利已或正遭受侵害，目的在個案的救濟。但公益訴訟的目的，是督促政府或污染源積極採取某些促進或保護公益的法定作為，並不以法律保障的權利受侵害為要件。請參同註3，頁234。

(註六)請參見《立法院公報》，第86卷第56期，1997.12頁282。

(註七)請參見台大法律系教授李建良著＜論環境法上公民訴訟＞，法令月干51卷1期，頁14以下。

(註八)同此見解，請參李建良教授著＜環境公民訴訟新典範＞，台灣法學雜誌，152期，頁63，2010.05

(註九)請參筆者著＜環評訴訟的奮鬥史＞

本文轉載自獨立蒼茫部落格

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