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環境保護公益信託於濕地經營管理之應用(一) 作者：王鴻濬 (東華大學環境政策研究所教授) 摘要 國民信託組織（The National Trust）在英國工業革命後，對英國鄉村環境、海岸與歷史古蹟的保護，扮演相當重要的角色。不同於政府保護重要的自然與文化資產，國民信託為一個純粹的民間組織，卻擁有公益信託土地面積，僅次於英國政府所轄有土地面積，而成為全英第二大地主。本文分析國民信託組織的組織架構、經營策略，並以我國信託法，以及環保署公告之「環境保護公益信託許可及監督辦法」，作內容的比較分析。研究的結論建議對有意願、有能力轉換為公益信託法人的民間組織加以宣傳訓練，並增加委託人與受託人的經濟誘因，以利永續經營。政府在委託公益信託管理之前，亦可藉由合作、管理委託、共同經營等策略，使環境保護公益信託的實施更具有可執行性。 關鍵詞：公益信託、環境保護公益信託，委託人、受託人 壹、前言 人類對自然資源利用的強度，在工業革命後，以極快的速度增強。人為開發壓力致使自然環境、生物棲地受到嚴重的干擾與破壞。地狹人稠的台灣，在歷經以經濟發展為主要導向的政策目標後，對海岸、河口等海岸濕地、山坡地大量的開闢使用，衍生水土流失、野生動植物棲地面積減少、自然景觀破壞，以及地層下陷、海水入侵等環境問題。但也在全球環境逐漸惡化的同時，一九九二年里約熱內盧的世界高峰會議上，世界各國，藉由會議形成共識，並發表共同宣言，開始對如何保護全球環境、保育自然資源等課題，有系統的建構在國家永續發展的實踐之中。我國體認此一趨勢，配合世界潮流，亦開始正視問題的重要性，希望藉由自然保育工作的強化，來維護台灣珍貴的自然環境，達成環境永續的發展目標。 雖然政府與民間對自然生態保育的重要性有初步的共識，也認為應採取積極的行動作為，但對於如何平衡自然保育、文化發展、經濟產業、公平正義等相關議題，仍舊有不同的看法與作法。以最近發生的馬告國家公園設立，與原住民自然主權衝突的課題；行政院經建會草擬的國土復育條例的爭議等，顯示政策面與執行面，存在沒有溝通、沒有共識的老問題。我國在自然資源管理的基本典範，長期以來，是以國家行政體制來執行，來做為政策達成的唯一工具。這個架構，充滿者「工具理性」、「菁英決策」的色彩。政府，尤其是中央政府，挾藉者知識、財政，與人力的絕對優勢，支配自然資源「最佳利用」的分配方式。多年下來，對於自然資源保育的成效，非但沒有達到預期的成果，加上先天上無力處理經濟與保育兩難的限制，致使台灣環境逐漸的惡化，顯示出國家機器已失去對自然資源「全能管理」的困窘。 以台灣設立的各類型保護區為例：國家公園、自然保留區、野生動物保護區、國有林自然保護區的面積佔有全台面積的12.1％，若加上內政部劃設的沿海保護區面積，所設的比例不遜色於世界各國。但是在中央政府的經營管理典範下，面對逐漸擴增的保護區面積，而相對有限的管理資源，與僵化的管理方式，幾乎使自然保護區的管理面臨「劃設而後放任」的共同命運。幸運者，周邊沒有人為開發的壓力，或位於難以到達地區，沒有太多遊憩利用的問題，還可以保有保護區的生態棲地與物種的完整性。其他不幸者，保護區內盜伐、盜採、濫墾、遊憩活動的污染，住民的生活與土地利用衝突，都使得保護區內的生物資源受到很大的衝擊，區內的自然資源也正逐漸的劣化或已經滅絕（王鴻濬、郭國偉，1998）。在這樣的趨勢發展下，國內學者提出不同的經營管理典範，希望藉由更有效的管理自然資源模式，保育自然生態，其中以分權管理為最重要的管理模式（高英勛、王鴻濬，2002；蕭代基、張瓊婷、郭彥廉，2001）。在相同概念的主軸發展，以社區為主體的自然保育（community-based conservation）、原住民的傳統智慧（indigenous knowledge）、國民信託（national trust）、全民參與（citizen participation）、夥伴關係（partnerships）等的管理策略與制度，紛紛被廣泛的提出與討論，並且更進一步落實到政策面的執行（廖于瑋，2002；羅承書、王鴻濬，2000；李秋靜等，1998）。國內也不乏對分權制度相關的研究與個案分析；例如：達娜伊谷保護區、高雄縣三民鄉楠梓仙溪保護區、無尾港水鳥保護區、四草保護區、新武呂溪溪流魚類保護區、司馬庫斯部落發展等（Tai, 2005）。歸納這些研究的具體結論：我國自然資源管理制度，應朝向更開放的全民參與方向發展。這不但是使自然資源的管理更具有效率，以達到保育的效果，更重要的是：落實全民參與環境保育的最終目的。 本文擬就分權管理下的制度─國民信託，或環境公益信託的制度提出探討，分析英國國民信託制度，與評估此制度、應用於自然保育經營，以及在我國實施的可行性。環境公益信託制度的提出與落實，將會使民間團體與全民參與環境保育的動能提高，環境保育的永續性可以達成，更可以解決政府單方面執行環境保育的困境，使我國環境保育制度邁向新的紀元，同時寶貴的實施歷程，將與世界發展的經驗接軌，可以協助發展階段相同國家，進行環境保護與資源保育工作的推行。(待續) (2005-08-04) 【文章連載】 ※本文為「雲嘉南濱海濕地永續發展研討會」論文。該次會議由雲嘉南濱海國家風景區管理處主辦，2005年8月5日於台南市立德管理學院舉行。 |
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