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環境保護公益信託於濕地經營管理之應用(三) 作者：王鴻濬 (東華大學環境政策研究所教授) 參、鰲鼓濕地特性與進行公益信託的可能性 評估鰲鼓濕地使用環境公益信託方法，進行濕地的經營管理，可以引用英國的經驗，評估其是否達到取得為信託財產的標準。然而，進行濕地公益信託的管理，仍然需要有一個有意願，且有能力的公益信託之受託人（法人），接受委託管理，並能以永續經營的理念、以全民利益為經營利益為目標，以全國國民為受託財產受益人，才能克盡全功。截至目前，我國尚無任何法人與自然人依據信託法，以及民國九十二年由環保署訂定發布的「環境保護公益信託許可及監督辦法」，提出環境保護公益信託的申請，鰲鼓濕地的公益信託是否可以成為國內劃里程碑的第一件先驅案例，有待相關單位的注重，與全民的努力。後續之發展有待觀察。 一、濕地的環境價值 河川匯集中、上游，到下游的營養鹽、有機物，藉由輸送、搬運作用，最後沈積到海岸濕地，產生大量的食物累積，再經由濕地食物網中，物質與能量的傳遞，使得海岸濕地成為全球各類型生態體系中，生產力最旺盛的生態環境之一。海岸濕地不但是魚類、甲殼類、鳥類、毛獸類，以及其他野生動物的棲息地，其豐富而多樣的生態系統，更具有非常重要的環境公益機能。對海岸濕地所產生的經濟、社會，與生物多樣性的價值，影響人類社會的發展可以說是重要而深遠的（王鴻濬，1996）。依據美國研究濕地學者Mitsch指出，濕地具有三個不同層次對環境產生的公益價值（Mitsch, 1993）。 （一）生物族群賴以維生的價值。數以千計的生物必須仰賴濕地生態的保存而得以成活。在雲嘉南濱海國家風景區內，瀕臨絕種的黑面琵鷺的保育，為維持濕地生態環境健康的一項重要工作指標。 （二）濕地生態系的價值。濕地所形成的生態系統，對公眾社會的價值，依其特性而具有不同的貢獻。對本區所屬的海岸濕地而言，調節洪流、補注地下水、水質保護、保護海岸、提供美質景色、以及區域居民維生的資源等（李展榮、方力行，1995），為濕地生態系提供的公益性價值。 （三）對區域及全球的的價值。越來越多的證據顯示：沼澤、濕地對於大氣中氮循環、硫循環、及碳循環具有顯著性的影響。濕地沼澤中的泥碳，據研究的推測為濕地植物、苔蘚類、水苔植物等，吸收大氣中的二氧化碳，而固定為植物體的細胞組織所致（李薇立，1995）。全球正面臨地球暖化的威脅，濕地對二氧化碳吸存的重要性實不容忽略。 雲嘉南濱海國家風景區內，具有極具潛力的觀光資源。以鰲鼓濕地為例，面積達1,500公頃，其中包含了草澤、淡水沼澤、鹹水沼澤、泥質灘地、紅樹林、潮間帶，以及周邊的水田、旱田、防風林、村落、魚塭等多樣性的生物棲息環境。海岸地區濕地環境的形成，是由於河川長期的運送與沈積，帶來了豐富的營養鹽，而建立食物金字塔中的生產者、消費者，與分解者，在此形成了綿密的食物網的關係。除了生物多樣性的特色，海岸濕地亦具有凈化水質、補注地下水的功能，對西海岸地區避免陸地流失、海水入侵的國土保安功能助益極大。濕地的生態旅遊、永續的漁業經營，亦是海岸濕地對於環境美質，與經濟發展的雙贏策略，都值得政府與民間研議整合式的經營管理策略，以期達到環境保育、區域經濟發展，與生態觀光的願景發展。 綜合以上對濕地價值的描述，從資源面評估鰲鼓濕地成為公益信託的可能性如表一；包含引用英國國民信託的評定標準，與筆者主觀與客觀的認定。至於資源供給者的評估；包含評估該財產未來經營，在財政上可以自給自足，因涉及公益信託財產委託人的需求，受託人的經營策略與經營效果，並不在評估範圍內。 表一 鰲鼓濕地成為公益信託財產的可能性分析
二、我國公益信託 我國的公益信託法源依據為信託法第八章「公益信託」，信託法第八章共有六十九條至八十五條等十七條條文。1此法公告於民國八十四年，以一般財產信託的規範為主；信託的受益人通常為特定的個人、團體，而其實施之監督機構，除了營業信託及公益信託另有規定外，法院為信託執行之監督機關（信託法第六十條）。有關公益信託部分的進一步發展，一直到民國九十二年五月十四日，行政院環境保護署依據信託法第八十五條之授權，訂定發布「環境保護公益信託許可及監督辦法」，才確定了環境保護公益信託的相關行政管理規範。至於信託法中有關文化、慈善、學術、技藝、宗教、祭祀，或其他以公共利益為目的信託（信託法第六十九條）的執行，以及公益信託相關行政辦法，尚有待相關行政機關，依其職責進行審視制訂。 依據環保署環境保護公益信託之規範（第六條），對受託人提出之環境保護公益信託申請，環保署或環保署委辦之直轄市、縣（市）政府審查之原則如下：2 （一）、信託之設立是否確以公共利益為目的。 （二）、信託授益行為之內容是否確能實現信託目的。 （三）、信託財產是否確為委託人有權處分之財產權。 （四）、受託人是否確有管理或處分信託財產之能力。 （五）、信託監察人是否確有監督信託事物執行之能力。 （六）、信託事物計畫書及收支預算書是否確屬妥適。 比較我國與英國信託財產取得的差異，顯示英國國民信託組織擔負了決定公益財產接受委託，或為受託人的角色。基於經營管理的永續性，與公益信託法人的組織宗旨，國民信託組織必須謹慎的審視，並評估每一個委託財產的個案，才決定是否取得信託財產。官方的公益委員會，僅負責監督國民信託組織經營的適法性；對於信託財產取得、處置的程序、是否實施為謀取不特定對象的社會大眾最大利益的經營的策略，信託財產的受益人是否為社會大眾等？公益委員會並不實質觸及每一個個案公益信託的取得決策。 我國之公益信託採許可制度（見圖二）；依據公益信託目的、信託財產性質、可執行性，進行對每一個個案的審查，經目的事業主管機關審核通過者才得為之。我國對公益信託的範圍規範似乎較英國寬鬆；以信託法六十九條之定義，所授與之公益信託對象，不容易確認公益信託財產受益人為「不特定對象的社會大眾」。例如：宗教對每個國民的異質性、學術的專業與普及性的分野、技藝與祭祀行為的抽象性等，皆增加行政機關執行的困難度。 圖二 我國公益信託之申請與執行流程
我國的公益信託發展，尚在啟蒙階段，但也需有必要之準備與規劃，否則，不當之決策規劃，對未來之長遠發展，將產生負面之影響，而失去公益信託之美意。以信託法第七十一條為例；法人可以經決議對外宣言為公益信託之委託人或受託人，並邀公眾加入為委託人。雖然此宣言事前必須經目的事業主管機關之許可，但我們也可以看出目前台灣存在眾多之（公益、文教、慈善、學術、宗教等）財團法人、社團法人，與將進行之公益信託法人，在法律上幾乎僅有「些許差異」，然而此些許差異，對執行環境保護公益信託的實施宗旨，與未來實施策略上，卻可能有天壤之別。若無適當之準備、宣傳與教育，或法令上有更嚴謹的規範，公益法人轉換為環境保護公益信託法人的角色，是否妥適，實令人擔憂。(待續) (2005-08-08) 註1：http://www.opens.com.tw/bo02-1/e15.htm 最後瀏覽2005/7/19 註2：http://ivy2.epa.gov.tw/out_web/E/education-announce/page/3-par/3-3par-1.htm 最後瀏覽2005/7/1 【文章連載】 ※本文為「雲嘉南濱海濕地永續發展研討會」論文。該次會議由雲嘉南濱海國家風景區管理處主辦，2005年8月5日於台南市立德管理學院舉行。 |
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