《國土法》給問嗎? 21子法爭點與門道大解密 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

《國土法》給問嗎? 21子法爭點與門道大解密

建立於 2016/05/09
本報2016年5月9日台北訊,陳文姿報導

國土計畫法》5月1日正式施行,法案重要內涵「全國國土計畫」、各縣市國土計畫與「國土功能分區圖」將在六年間陸續完成。但「魔鬼藏在細節」中,法案無詳載細部規劃、法規命令,則在內政部所訂的21部子法中,這正是左右《國土法》能否發揮管制功能的關鍵。

自今年5月1日起至2019年底,21部子法將陸續公告施行,部分子法會事前召開公聽會,聽取民眾意見。

有鑒於子法公聽會與預告將密集展開,本報專訪內政部營建署綜合計畫組科長蔡玉滿(以下簡稱內)逐一說明21條子法。另邀請準環保署副署長、長期關注國土法的環境律師詹順貴(以下簡稱詹),提出觀察重點。

左:內政部營建署綜合計畫組蔡玉滿科長  右:詹順貴律師    (左:攝影:陳文姿  右:地球公民基金會提供)

解讀國土法子法注意重點,公民不可不知。左:內政部營建署綜合計畫組蔡玉滿科長。右:詹順貴律師。攝影:陳文姿、地球公民基金會。

【爭議高子法】

1.「國土計畫土地使用管制規則」 

  • 母法依據:《國土法》23條
  • 主要內容:每一種分區允許的土地使用方式。舉例來說:「國土保育地區」下,可不可以允許「森林遊樂設施」?「森林遊樂設施」就是一種土地使用項目。(項目未定。)
  • 附註:本規則容許使用項目可能的表現模式,可參照現行「非都市土地使用管制規則」附表一 各種使用地容許使用項目及許可使用細目表,但項目會進行檢討。
誰來說 內行的看門道

爭點《國土法》將土地分區後,每個分區土地容許使用的項目,評估後以附表方式列出。例如,國土保育地區第一類可否做遊憩用地、採礦、種田?農業地區第一類可不可以蓋農舍、農業加工廠? 這些就是土地使用方式。

門道被允許使用的項目越多,土地分區管制限制就越少。

※ 預計召開四場以上的公聽會

爭點農地中間開個中大型畜牧場、蓋植物工廠、或是農產品加工工廠,看起來似乎有相關,但是否適當?

門道在農地上蓋百貨公司是絕對不行的,但有些項目能否使用,卻在模糊界線上,需特別緊盯。

2.「國土永續發展基金附徵辦法」

  • 母法依據:《國土法》44條
  • 主要內容:國土永續發展基金的基金來源
誰來說 內行的看門道

爭點水電附加費影響全民,如何收取?比例多少?將成為焦點。

門道此法牽涉《國土法》基金來源。《國土法》明訂施行後十年,政府應移撥總額至少500億元供基金使用。但為了基金永續,規定可從水費、電費等附徵一定比率做為基金來源。

※ 預計召開四場公聽會

【重要子法】

3.「屬一定規模以上或性質特殊土地使用認定標準 」

  • 母法依據:《國土法》24條
  • 主要內容:《國土法》中規定,符合國土功能分區及其分類之使用原則,從事一定規模以上或性質特殊之土地使用,就應申請使用許可。此子法明定須申請土地使用許可的樣態,未達門檻者不須申請。
誰來說 內行的看門道

爭點1性質特殊,指的是一些可能對環境影響較明顯的使用型態。例如:農地上絕不能蓋工廠,但農業加工廠、大型畜牧場等可以嗎?

爭點2此法也訂了哪些規模不需申請開發取可。有人會質疑訂了門檻,就會有人鑽漏洞;但不訂門檻,就會變成大小案都需申請使用許可。以《環評法》為例,就規定開發面積未達1公頃,無需送環評。

爭點以植物工廠為例,算不算性質特殊?可申請使用許可嗎?將在此子法中決定。

4.「重大公共設施或公用事業計畫認定標準」

  • 母法依據:《國土法》15、23、42條
  • 主要內容:《國土法》規定直轄市、縣(市)國土計畫每五年通盤檢討一次,但政府興辦國防、重大之公共設施或公用事業計畫並不在此限。此子法規定哪些屬重大公共設施、公用事業,其發展策略不受通盤檢討限制。
誰來說 內行的看門道

門道水壩、道路、電廠、大巨蛋、焚化爐等,屬公共設施;水、電、電信、瓦斯等則屬公用事業。

此類建設是為全民所用,因此開發程序較簡化,不受通盤檢討限制。不過,環保團體擔憂產業園區、工業園區以重大公用設施之名納入。

門道定義「重大公共設施或公用事業計畫」時,需符合比例原則,不能將興建兩三隻風機列入「重大」計畫。政府訂計畫時眼光要放遠,不能因選舉過後,就調整政策。

5.「使用許可審議規則」 

誰來說 內行的看門道

門道土地開發須配合的事項,如:該項開發基地所在的區位、聯外交通、基地周圍必須保留多少綠帶等。

此規範也訂定了須經相關機關審查程序的配合方式,例如環保署環評、或農委會水土保持計畫審查。

爭點培育種苗、基改作物可不可以在農業區?這些難以在使用許可中仔細決定的項目,就可以經過審議來討論。

門道此子法規定的是審議規則。審議過程若能公開、透明,民眾要表達意見的機會多,爭議項目就能有更多討論。

6.「國土計畫補償辦法」 

  • 母法依據:《國土法》32條
  • 主要內容:分區管制後,部分土地會限制開發,本辦法規定補償機制。
誰來說 內行的看門道

爭點與民眾權利相關。此子法將訂補償辦法、機制、計價、申請程序等。

門道在活動斷層兩側一定範圍,既有的丙種建築用地,未來可能會被限制為不能開發,此時,政府會予以補償。但若只是限制建築強度規模,仍可低限度開發,則不予補償。

7.「民眾檢舉土地違規使用獎勵辦法」

  • 母法依據:《國土法》40條
  • 主要內容:民眾檢舉土地違規使用的獎勵機制。
誰來說 內行的看門道

爭點獎勵金額、給獎判定方式等

門道1以後民眾只要看到違規工廠,就可檢舉,獎金來自國土永續發展基金。

門道2此法實施後,全國檢舉量將爆增,行政單位須提前規劃。

門道3有些土地使用乍看非法,但實際合法(例如:已輔導合法化的違法工廠),政府須予以說明。

【重要子法】

8.「性質重要且屬一定規模以上部門計畫認定標準」

  • 母法依據:《國土法》17條
  • 主要內容: 需徵詢國土計畫主管機關意見的國家政府部門建設。
  • 說明:「部門計畫」為各目的事業主管機關就其部門發展所需的空間政策。例如經濟部需成立工業區、或水利署要蓋水庫等。《國土法》施行後,各部門需先盤整這些計畫,列出優先順序,並將計畫所需土地,整併到縣市國土計畫。。
誰來說 內行的看門道

門道:此法規定哪些類別與規模的政府部門建設,需事前提出,並徵詢內政部意見。未列入者,則不需徵詢。

門道1此法決定哪些部門計畫應於先期規劃階段提出,之後,不能隨意新增重大建設,或臨時要求變更一塊地。

門道2:越早處理,引發爭議也較少。計畫擬定後,才辦理公開展覽或是公聽會已經太慢了。

9「使用許可公開展覽、公聽會及民眾陳述意見處理辦法」

  • 母法依據:《國土法》25條
  • 主要內容:明定公開展覽與公聽會的規定;以及收到民眾意見後,主管機關的處理與回應規定,例如是否回覆採納、不採納原因。
誰來說 內行的看門道

爭點以聽證為例,《行政程序法》155條已訂有政府可辦理聽證會,並將內容作為參考的依據。但有些官員卻很排斥辦理聽證會。其實聽證並沒有強制拘束力,如能納入聽證,公民參與的密度增加,決策也會更妥適。

門道我認為《國土法》在公民參與機制上太過保守,但藉由此子法還是可以爭取民眾參與的機會,讓國土計畫的討論更周延。

10.「各級國土計畫審議會設置要點」

  • 母法依據:《國土法》7條
  • 主要內容: 國土計畫審議會的人數、比例、資格、聘用等。
  • 說明:未來行政院、內政部、地方政府都要設置國土計畫審議會,由學者、專家、民間團體及有關機關代表組成,辦理國土計畫擬訂或變更之審議等相關工作。

位在都蘭南八里上的大型農舍,目前正在興建中,空拍圖可以看見整個園區廣泛地佔據山腰。(munch提供)

國土法上路,21條子法是能否發揮管制功能關鍵。圖為示意圖,都蘭地區農舍佔據山腰。圖片提供:munch。

【其它子法】

11.「國土計畫法施行細則」

  • 母法依據:《國土法》46條
  • 主要內容:補充《國土法》細節性、技術性、程序性的規定。與《國土法》同日施行
  • 說明:明定國土白皮書、全國國土計畫應載明事項之內容、地方政府申請複議等事項。
  • 附註:國土計畫法施行細則草案已於5月2日預告,預計公告14日,將追溯自5月1日施行。

12.「國土復育促進地區劃定辦法 」

  • 母法依據:《國土法》35條
  • 主要內容:規定國土復育地區劃設的細部規定。例如範圍界定、程序等。例如:是否需辦理公開展覽等。
誰來說 內行的看門道

門道國土復育促進地區的劃定原則,列在「全國國土計畫」中;復育機制則由目的事業主管機關規劃,例如林務局、或地方政府。本法僅訂定地區劃設時的作業細節。

13. 「使用許可國土保育費及影響費收支運用辦法」

  • 母法依據:《國土法》28條
  • 主要內容:規定國土保育費與影響費的收支
誰來說 內行的看門道

國土保育費:舉例來說,砍樹進行開發影響原本土地提供的國土保育功能,所以要收取國土保育費。該筆費用將納入國土永續發展基金。

影響費:是指因為開發所造成的環境負面衝擊,例如:引入人口,造成道路維護成本增加。該筆影響費交給地方政府使用。

14.「國土永續發展基金收支管理及運用辦法」

  • 母法依據:《預算法》21條
  • 主要內容:國土永續發展基金的運用與管理機制

15.「使用許可審查程序辦法」 

  • 母法依據:《國土法》24條
  • 主要內容:使用許可審查須經的查核程序與規定

16. 使用許可審查費收費辦法

  • 母法依據:《國土法》24條
  • 主要內容:主要針對開發單位,訂定使用許可審查費的收費標準、時程等。

17. 使用許可案件經許可後之程序及相關事項辦法

  • 母法依據:《國土法》29條
  • 主要內容:主要針對開發單位。取的使用許可後要做的土地登記異動、書件辦理的時程等。

18. 造地施工辦法 

  • 母法依據:《國土法》30條
  • 主要內容:針對填海造地工程的規定,現行由內政部審查,將改由縣市政府審查。
  • 附註:填海造地的規劃許可則維持現況,由內政部審查。

19.「國土計畫檢討變更簡化辦法」

  • 母法依據:《國土法》15條
  • 主要內容:《國土法》規定,如遇災後重建、國防需要、重大公共設施等,可適時檢討國土計畫,不用等通盤檢討,審查程序較簡化。本法即是訂不經通盤檢討時的程序與所需書件。

20.「國土利用現況調查及土地利用監測辦法」

  • 母法依據:《國土法》19條
  • 主要內容:國土的現況調查。調查結果會列在國土白皮書,也可供國土計畫規劃參考。

21. 國土功能分區圖作業辦法

  • 母法依據:《國土法》22條
  • 主要內容:訂定國土功能分區圖的繪製辦法,如:圖例、顏色、比例尺、標題等。

公民及早關注  法令更周全

21部子法即將進入法制作業程序,詹順貴表示,雖然現行制度下,政府制定重大政策的草案後,都須辦理公聽會或公開展覽聽取民眾意見,但這是不夠的。他認為,民間意見應在政策形成過程盡早加入。一旦政策形成,就算民眾有很多意見,也難大幅調整修改。

《國土法》子法眾多,一般團體難以深入全部子法,詹順貴建議公民團體採用認領的方式,確保每部子法都有固定團體或個人關注,彼此間也可分享心得並互相支援。