國土法,給問嗎?NGO來解答:海洋篇 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

國土法,給問嗎?NGO來解答:海洋篇

建立於 2016/04/20
本報2016年4月20日台北訊,林倩如報導

台灣身為島國,長年來缺乏海洋思維,雖《國土計畫法》、《海岸法》陸續過關,但其如何在保育海洋國土部分發揮效力?可管理的範圍或侷限為何?相較於官方,民間投入海洋護育的動能及觀察活躍許多,本報專訪台灣環境資訊協會環境信託中心專案經理林育朱,試圖由海洋角度切入《國土計畫法》(以下簡稱《國土法》),增加陸地之外的理解。

世界級的貝殼沙沙灘─墾丁砂島,雖只能遠觀卻是必要的保育之道。攝影:林育朱。

世界級的貝殼沙沙灘─墾丁砂島,雖只能遠觀卻是必要的保育之道。攝影:林育朱。

Q1:《國土法》對台灣邁向一個海洋國家的實質幫助為何?

林:這次《國土法》可以給予肯定的,是第一次國家要認真面對海洋,視之為國土的一部分,在四個分類中列入「海洋資源地區」,不若以往,對海洋是一片空白或忽略不計。

海岸、海洋管理項目多元、複雜,分屬不同部會,搭配繁多之管理法規(註1),迄今依舊缺乏能從整體海域出發,做統合思考和規劃的機構。比如環保署涉及海洋污染防治、海拋廢棄物;農委會漁業署管理人工魚礁、漁業資源、漁民;經濟部能源局的離岸風車、海底電纜等業務,均跟海洋相關,通常從其本位主義出發。過去全國區域計畫雖也要求縣市政府要針對轄內海域擬定分區使用,但幾乎沒有執行。

以中華白海豚保護區為例,林務局自前年(2014)4月預告「中華白海豚野生動物重要棲息環境之類別及範圍」後毫無進展,因漁業署在限制漁業行為,能源局、工業局在工業經濟發展預定區方面意見分歧。但現在《國土法》將施行,在分區使用公告前,必須綜合考量各利益關係方的意見,能否兼顧發展與環保,仍得視主管機關營建署能否妥善利用此工具,發揮權責,有所作為。

Q2:《國土法》到公告國土分區圖前尚需六年,過渡期間區域海洋保育及因應未來管制,會面臨什麼問題?

林:台灣領海範圍是10萬多平方公里,領土是3萬6千平方公里,領海面積逼近陸地三倍之多,但我們對台灣海洋缺乏基礎調查或數據,甚至在人才培育方面,相關學校系所也不多。在如今數據有限的情況下,如何合理劃設各功能分區?我認為建立資料庫乃當務之急。日後國家透過《國土法》這個工具,有機會予以整合管理海洋,然而營建署本身對海洋及海岸事務未必了解,與其他平行單位的協商談判能力亦為施行成效關鍵。

依傍著台灣西海岸的中華白海豚,如今在科學研究下,確認為台灣特有亞種,並以台灣為名,經由學者發表於國際期刊,從今以後正名為「台灣白海豚」。面臨台灣白海豚全球族群數不破百,民間團體積極要求重視白海豚及海洋生態保育。圖片來源:環境資訊中心。

依傍著台灣西海岸的中華白海豚,如今在科學研究下,確認為台灣特有亞種,並以台灣為名,經由學者發表於國際期刊,從今以後正名為「台灣白海豚」。面臨台灣白海豚全球族群數不破百,民間團體積極要求重視白海豚及海洋生態保育。圖片來源:環境資訊中心。

Q3:《國土法》、《海岸法》如何配合,以整合海岸與海洋利用及管理?

林:這邊要先提出一個區域定義的疑慮。《國土法》裡的海域,原則上可能會依循《區域計畫法》裡的定義,指的是從登記土地外界線往海洋延伸至領海基線;然而《海岸法》所稱「近岸海域」的認定,是以平均高潮線往海洋延伸至30公尺等深線或3海浬處(因東西地形不同,選擇距離較長者為準)。目前靠海地區往往未登記土地使用,因此,平均高潮線到地籍線間的重疊地帶,在《國土法》判定為海域、但在《海岸法》卻屬「濱海陸地」,兩者定位不同,除了認定問題,《國土法》內採用的地籍線也可能因地籍地號異動,使基準線產生變動。因此《國土法》裡的海域到底如何定義,能否和《海岸法》一致,採用平均高潮線來切分陸域及海域,或許是未來討論的重點之一。

此外,《海岸法》和《國土法》主管機關皆為內政部,營建署所握權力不小,公民持續監督更顯重要。

《國土法》、《海岸法》在海域認定方面產生疑義之處。圖片來源:環境信託中心。

《國土法》、《海岸法》在海域認定方面產生疑義之處。圖片來源:環境信託中心。

Q4:公民能做什麼?法條好複雜,無專業背景如何參與?

林:當下監督政府的趨勢,包括公民、NGO,都得磨練出更專業的能力,雖然過程很累、內容複雜,如不主動加強學習,公民參與勢必難以達成。不管是現行的全國區域計畫修正案的通盤檢討,或相關《國土法》的說明會、公聽會、座談等等的舉辦,盡量參加。畢竟在說理的年代,講求科學證據,我們必須理解才能展開對話,於所在領域發揮不同倡議。

同時,舉凡珊瑚礁體檢海洋廢棄物監測海岸99網通報平台、拜會修法等計畫辦理,均是我們環境信託中心在守護海洋計畫的實踐推廣,歡迎大家關注、加入行動。

Q5:日後海委會主管海洋事務,下轄海巡署、海洋保育署、國家海洋研究院,就您觀察,海委會與營建署在海事合作的發展關係?

林:在民間呼籲設立海洋部的倡議脈絡底下,最後促成海委會雖不太滿意,仍肯定政府有進步,朝向發展專責機構來統籌海事。不過,只納入海巡署,非常可惜未整合漁業署、環保署、航港局等跟海事高度相關部會,如何統整海洋保育可能是個隱憂;然而,反觀海洋國家的英國、日本皆未成立海洋部,卻能充裕駕馭海洋事務,亦是矛盾所在。無論如何,立基於《國土法》首度面對海洋,期許帶來嶄新格局。

環境信託中心專案經理林育朱,鼓勵公民透過積極參與座談等活動,理解《國土法》及海洋。攝影:陳文姿。

環境信託中心專案經理林育朱,鼓勵公民透過積極參與座談等活動,理解《國土法》及海洋。攝影:陳文姿。

※註1:現海域使用管理涉及目的事業主管機關及相關法規包括:農委會(漁港法、漁業法、野生動物保育法)、內政部(國家公園法、海埔地開發管理辦法、區域計畫法、都市計畫法、海岸法)、環保署(海洋污染防治法)、文化部(文化資產保存法)、海巡署(海岸巡防法)、經濟部(水利法、河川管理辦法、海堤管理辦法)、交通部(發展觀光條例)等等。

作者

林倩如

唸的是跨領域藝術和社會發展,而仰望著山野、也想奔向大海,書寫、行動、環境、多元文化,追求自由的移動,深邃回應這個世界。